Bosna i Hercegovina (BiH) čeka konačnu odluku o još jednoj izmišljenoj krizi koju su pokrenule političke elite. Odluka o tome da li sporni referendum – o državnim zakonima u vezi sa pravosuđem treba da se održi u delu zemlje u kom većinski žive Srbi – se očekuje u nadolazećim nedeljama.
U teoriji, poslednju reč o tome da li će se referendum sprovesti imaće Ustavni sud Republike Srpske (RS) – jedan od dva entiteta koja čine BiH. Međutim, rasprostranjeno je mišljenje da će, u stvarnosti, odluka zavisiti od toga koliko će sadašnji predsednik RS, Milorad Dodik, odlučiti da iskoristi svoj veliki politički kapital. Sada očekujemo još jednu rundu „strukturnih dijaloga“, uz posredstvo EU, između bosanskih političkih lidera, koji će se održati u Briselu 10. septembra.
Potencijalni referendum je u vezi sa odlukama koje je donela Kancelarija visokog predstavnika (OHR), što je ad hok međunarodna institucija koja je odgovorna za nadgledanje sprovođenja civilnih aspekata Dejtonskog mirovnog sporazuma koji je okončao rat u BiH. Kako bismo se upoznali sa celom pričom u vezi sa mandatom OHR-a, moramo se dakle ponovo vratiti na kraj bosanskog rata i u politički kontekst koji je doveo do trenutne igre izmišljenih referenduma.
Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini, koji je iniciran u Dejtonu, Ohajo (i na kraju ratifikovan u Parizu decembra 1995), uradio je dve stvari: okončao troipogodišnji rat, i definisao budući politički sistem i odnose između zaraćenih strana. Sporazum je ostavio de fakto podeljenu državu na dva entiteta – Republiku Srpsku i Bošnjačko-hrvatsku federaciju – i slabe institucije na državnom nivou.
Dejtonski mirovni sporazum koji je potpisan 1995 okončao je rat u BiH i oblikovao posleratni politički pejzaž.
Pored drugih problema, mirovni sporazum je uključio zvanični tekst novog Ustava Bosne i Hercegovine (Aneks 4), i manje poznati Aneks 10 Sporazuma o civilnoj implementaciji. Poslednji aneks se odnosi na deo procesa u kom je međunarodna zajednica, zajedno sa lokalnim akterima, zadovoljila osnovne potrebe za funkcionisanje političkog sistema u zemlji. U tom smislu, jedna od ključnih tačaka je bilo uspostavljanje OHR, koji je postao vrlo važna institucija u prvih 10 godina nakon rata, zato što je OHR obezbeđivao efikasne mere koje su osiguravale osnovno funkcionisanje države. Mere su obuhvatale sve od zabrane političarima – koji su optuženi za ratne zločine, ili su povezani s njima, ili su optuženi da su štitili ratne zločince – da zauzimaju pozicije u državnim institucijama, do odlučivanja o pitanjima kao što je uvođenje zajedničke valute.
Mandat OHR-a je napisan u Aneksu 10:
„S obzirom na složenu situaciju s kojom se suočavaju, strane zahtevaju imenovanje visokog predstavnika, koji će biti postavljen u skladu sa relevantnim rezolucijama Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, kako bi se usmeravali napori strana i kako bi se mobilizovale i, kako bude odgovarajuće, koordinisale aktivnosti organizacija i agencija uključenih u civilne aspekte mirnih rešavanja sporova, kao što je predviđeno rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija.“
Dakle, koja je bila glavna ideja iza ovakve inovativne funkcije u posleratnoj BiH? Kada je potrebno da to učini, OHR pokušava da reši bilo kakve poteškoće koje potiču iz veza sa civilnom implementacijom Dejtonskog mirovnog sporazuma; pozicija je imenovana u Sporazumu kao najvišem autoritetu u tom smislu.
Upravni odbor Veća za implementaciju mira je taj koji imenuje OHR (PIC). Reč je o telu koje se sastoji iz predstavnika zemalja i međunarodnih organizacija koje su uključene u implementaciju mirovnog procesa u BiH; nakon imenovanja PIC-a, odluku potvrđuje Savet bezbednosti Ujedinjenih nacija.
Nadležnosti OHR-a se sve vreme razvijaju, reflektujući realnost situacije tokom tranzicionog perioda bosanske države i bosanskog društva.
Bonske nadležnosti
Prve konkretne promene u mandatu OHR-a, koje se smatraju odgovorom na izazove u sprovođenju mirovnog procesa, desile su se tokom PIC-ove Konferencije u Bonu decembra 1997. PIC je saopštio da će, kako bi se „olakšalo rešavanje sporova“, OHR donositi „obavezujuće odluke, onako kako sam smatra nužnim“.
To obuhvata sledeće: „privremene mere stupaju na snagu kada strane nisu u mogućnosti da postignu dogovor, i te mere će ostati na snazi sve dok Predsedništvo ili Savet ministara ne usvoji odluku konsistentnu sa Mirovnim sporazumom o problemu o kom je reč“. Išlo se tako daleko da je u obzir dolazilo i nametanje „drugih mera kako bi se obezbedilo sprovođenje Mirovnog sporazuma širom Bosne i Hercegovine i njenih entiteta, kao i da bi se obezbedilo glatko funkcionisanje zajedničkih institucija“. Drugim rečima, u koje god vreme da se dve podeljene frakcije ne mogu složiti u nečemu, OHR ima nadležnost da sam donese odluku.
Dakle, tu je bila međunarodna zajednica, ošamućena i zapanjena činjenicom da dve godine nakon rata sa više od 100 000 mrtvih, i tri ratoborne grupe, i dalje se čini da država ne može da pronađe mirna rešenja za svoje svakodnevne sporove. U prvim godinama mira, prepirke o tome da li bi likovi nekih pisaca trebalo da se nađu na zajedničkoj valuti, koje pismo će se koristiti na registarskim tablicama, i kakav će biti dizajn korica pasoša su sve predstavljali velike političke izazove.
Prema tome – iako to nije bilo bez debate i otpora – oni su učinili da visoki predstavnik bude glavni. Takozvane „bonske nadležnosti“ su odobrile punomoćje OHR-u kako bi on sprečio bilo kakvo odlaganje u sprovođenju Dejtonskog sporazuma, i kako bi podrio bilo kakvu opstrukciju. OHR je donosio odluke i mere koje su bile nužne za obezbeđivanje osnovnog funkcionisanja države. On je takođe pokušao da reši probleme koji, u retrospektivi, mogu da deluju besmisleno da bi bile poverene međunarodnim vlastima ili da ih iste nameću; kao što je izgled zvanične državne zastave.
Nego, vratimo se na niz događaja koji je doveo do potencijalnog „referenduma ni o čemu“.
Rađanje pravosudnih institucija na nivou države
Novembra 2000, Volfgang Petrič, koji je bio visoki predstavnik u to vreme, je najavio svoju odluku o uvođenju Zakona o državnom sudu BiH. Pre toga, sve pravosudne institucije (sa izuzetkom Ustavnog suda BiH) su funkcionisale na entitetskom nivou i na nižim nivoima, imajući u vidu da je mirovni sporazum ostavio zemlju sa slabim državnim institucijama, ali širokim nadležnostima na nižem nivou, posebno kada se u obzir uzme pravosuđe. Novi državni sud je trebalo da se bavi ratnim zločinima i međuentitetskim organizovanim kriminalom.
Volfgang Petrič je nametnio Zakon o državnom sudu Bosne i Hercegovine 2000. godine; Parlamentarna skupština usvojila je zakon 2002.
Tekst o odluci Petriča je zasnovan na nacrtu zakona „Venecijanske komisije“ Saveta Evrope i nije dakle došao iz vedra neba. Međutim, Parlamentarna skupština je odugovlačila usvajanje zakona i, kao rezultat toga, Petrič je jednostavno odlučio da zakon nametne.
Manje poznata činjenica je da je u julu 2002, više od jedne i po godine kasnije, Parlamentarna skupština zaista usvojila zakon. Predsedavajući Doma naroda – jednog od dva doma Parlamentarne skupštine – i supotpisnik akta bio je Nikola Spirić. Danas je Spirić jedan od vodećih figura u Savezu nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) koji vodi predsednik Republike Srpske, Milorad Dodik.
U avgustu 2002, novi OHR, Pedi Ešdaun, doneo je odluku o usvajanju još jednog zakona u vezi sa pravosuđem: Zakon o tužilaštvu Bosne i Hercegovine, u oktobru 2003, dok su oba doma u Parlamentarnoj skupštini BiH usvojila zakon o kom je reč. I pogodite ko je bio predsedavajući Skupštine drugog doma, Predstavničkog doma, u to vreme? Nikola Spirić, koji je iz iste stranke koja će se kasnije suprotstavljati tim merama.
Pravni okvir pravosudnih institucija u BiH je kasnije menjan nekoliko puta u procesu reformi sudstva, i tokom nekoliko prilika je reafirmisan legislativnim telima BiH.
Međutim, popularno – ali netačno – javno uverenje preovladava o tome da su sadašnji pravosudni zakoni samo rezultat mera koje je nametnuo OHR. (Njegov pogrešan stav je čak naveden u preopterećenom pitanju na referendumu.)
Novi pristup međunarodne zajednice
Posle neuspeha u pregovorima između političkih snaga BiH o ustavnim promenama aprila 2006. – što su pregovori koji je trebalo da rezultiraju ozakonjenjem nadležnosti na državnom nivou za Tužilaštvo i Državni sud u Ustav BiH – i promena političke scene nakon opštih izbora kasnije te godine, međunarodna zajednica je izgubila interesovanje.
U tom kontekstu, dodatno jačanje pravosudnih institucija na državnom nivou je izgubilo političku relevantnost. Bez međunarodnih igrača zainteresovanih za uvođenje dodatnih reformi, novi dominantni narativ koji dolazi od stranaka iz Republike Srpske je bio usredsređen na zatvaranje Suda Bosne i Hercegovine.
Predsednik RS, Milorad Dodik, izgleda igra političke igre tako što preti da će da podstakne održavanje spornih referenduma u entitetu sa srpskom većinom.
Taj argument je potegao Dodik, lider iste stranke SNSD koja je prethodno igrala neposrednu ulogu u podržavanju akata o pravosudnim reformama u državnoj Skupštini. Čini se da je SNSD iskoristio pitanje pravosudnih institucija kao polugu na dva fronta: Prvo, da bi koristio populistički pojam „zaštite srpskih nacionalnih interesa“, i drugo, da bi to koristio kao pretnju ukoliko bi Tužilaštvo BiH počelo da deluje na osnovu navoda o organizovanom kriminalu i korupciji među najvišim zvaničnicima RS.
Dakle, 2010. godine Dodikova SNSD je krenula u ofanzivu koja je kulminirala aprila 2011. odlukom Narodne skupštine Republike Srpske da raspiše referendum unutar entiteta sa srpskom većinom. Pitanje koje je trebalo da se postavi narodu je sledeće:
„Da li podržavate zakone nametnute od strane visokog predstavnika međunarodne zajednice u Bosni i Hercegovini, a posebno Sud i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine, i njihovu neustavnu verifikaciju od strane Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine?“
Njegov blef je privukao pažnju EU, koja je poslala visokog predstavnika za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, Ketrin Ešton, u Banjaluku u RS, da opusti tenzije. Ovo je dovelo do početka takozvanog „Strukturnog dijaloga o pravdi“, koji deluje kao političko pozorište koje ima za cilj da dozvoli Dodiku da odustane od referenduma a da on pritom ne izgubi obraz.
Odmazda izmišljene eskalacije
Pre više od četiri godina, tu su bili isti ljudi, isti šou, ista publika. U julu, Dodik je poslao skoro istu inicijativu u Skupštinu, za organizovanje referenduma sa pitanjem:
„Da li podržavate neustavno i neodobreno nametanje zakona od strane visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini, a posebno nametnute zakone o Sudu i Tužilaštvu, i sprovođenju njihovih odluka na teritoriji Republike Srpske?“
Narodna skupština Republike Srpske je u julu usvojila predlog za referendum o pravosudnim institucijama.
Narodna skupština RS je usvojila odluku sa 45 glasova za; 31 glas opozicije suzdržan, dok je petoro članova bošnjačko-hrvatske koalicije „Domovina“ napustilo sednicu. Međutim, odluka nije doneta. Ona je završila u Veću naroda, komori sa delegatima čiji je zadatak da osiguraju da odluke Skupštine nisu štetne po „vitalne interese“ konstitutivnih naroda: Bošnjaka, Hrvata i Srba. Jula 23, bošnjački delegati u Veću naroda su stavili veto na odluku. Konačnu odluku je, prema tome, tehnički, doneo Ustavni sud RS, koji ima nadležnost da nadglasa veto Veća naroda, i da učini da glasanje održano u Narodnoj skupštini bude važeće.
Ipak, dugotrajan i komplikovan proces je upravo ono što Dodik želi, jer mu to daje dovoljno prostora da iskoristi svoj već značajni uticaj. Nemarna i neprecizna formulacija referendumskog pitanja sama po sebi pokazuje da ovo nije nešto što bi Dodik zaista stavio na glasanje. U međuvremenu, on može da nastavi da menja vremenske okvire, s obzirom na to da datum za referendum još nije zakazan, što znači da će se o ovom pitanju ponovo debatovati u Skupštini.
Pod pretpostavkom da Ustavni sud RS dozvoli održavanje referenduma, Skupština može da zakaže datum u periodu od šest meseci, što znači da bi celi debakl mogao biti iskorišćen za podizanje napetosti 2016. godine. Dodiku bi, u međuvremenu, preostala značajna pregovaračka prednost za sledeću godinu.
Prave Dodikove namere su postale jasnije kada je izdao niz zahteva čije je ispunjenje želeo u zamenu za otkazivanje referenduma, tokomkonferencije za novinare u Beogradu. To je usledilo nakon zajedničke izjave PIC-a (minus Rusija, koja je bila suzdržana) u kojoj se osuđuje odluka o održavanju referenduma.
Milorad Dodik i srpski premijer, Aleksandar Vučić, razgovarali su o kontroverznom sporazumu u RS na zajedničkoj konferenciji za novinare u julu.
Sedeći pored premijera Srbije, Aleksandra Vučića, koji ga je takođe pozvao da preispita odluku o referendumu (što je deo Vučićeve političke agende i želje da sebe predstavi kao regionalnog faktora „stabilnosti“), Dodikovi zahtevi su bili uopšteni i nisu se sastojali iz konkretnih koraka za sprovođenje. Međutim, svi zahtevi su, kako se čini, imali uopšteni cilj da učine procesuiranje visokih zvaničnika SNSD-a manje verovatnim.
Prvi zahtev je bio da „Sud i Tužilaštvo treba da budu nezavisni“, što je u skladu sa međunarodnim uticajem i interesom u cilju pokretanja tužbi protiv visokih zvaničnika; drugi zahtev je bio da „svi koji su počinili zločine treba da budu kažnjeni“, što je implikacija da tužbe ne bi trebalo da obuhvataju bosanske Srbe; treći je bio da se promeni Krivični zakonik BiH, zagonetna poruka za koju neki veruju da je u vezi s prenošenjem tužbi za ozbiljne zločine iz državnog suda u entitetske institucije; dok je četvrti zahtev to da Krivični zakonik ne bi trebalo retroaktivno primenjivati u odnosu na ratne zločine. Poslednji zahtev već razmatrajuEvropski sud za ljudska prava i Ustavni sud BiH, dok obe ove institucije imaju ograničenu retroaktivnu primenu, čak i po cenu toga da seodređenom broju ratnih zločinaca dozvoli da budu na slobodi. Izgleda da lider SNSD ignoriše ove činjenice i da i dalje nastavlja sa svojim zahtevima u vestima od juče.
Sledeći „važni“ korak će biti rezultat još jedne runde „strukturnog dijaloga“ u Briselu u mesecu septembru. Ostaje da se vidi da li je Evropska unija naučila lekcije o pravosudnim institucijama BiH, čija stabilnost izgleda zavisi od uveravanja da sadašnji lideri RS neće biti suočeni s krivičnim prijavama ubuduće.
Ukoliko EU dozvoli pregovore o pitanjima koja ne bi trebalo da budu na stolu – kao o referendumu koji je ni o čemu – postoji vrlo velika mogućnost da će Dodikovi protivnici biti prisiljeni da odstupe od drugih legitimnih pitanja; referendum ni o čemu je uvek o nečemu.
Čini se da je Dodikov pristup sledeći: „Dajte mi šta želim i otići ću“. Ali takvi zahtevi ostaju van dometa javnosti i običnih građana.
