Priča o ‘Asocijaciji’ ili ‘Zajednici’ opština sa većinski srpskim stanovništvom je u poslednjih pet godina bila jedna od najspornijih političkih tema na Kosovu. Dogovorena 2013. između Prištine i Beograda u okviru procesa dijaloga pod posredstvom EU da bi se ‘normalizovali’ odnosi između dvaju suseda, uzrokuje žestoko osporenu debatu, proteste i posledičnia hapšenja.

Posle relativnog zamora ovom temom, u poslednjim nedeljama je ponovo došla na vrh političke i medijske agende. Nakon sastanka sa predsednicima Kosova i Srbije 23. marta,visoka predstavnica EU za spoljne poslove i bezbednosnu politiku, Federika Mogerini (Federica Mogherini), rekla je da je “prekopotrebno” početi sa uspostavljanjem Asocijacije.

Tri dana kasnije, kosovski predsednik Hašim Tači (Hashim Thaci) sastao se sa predsedavajućim Skupštini Kosova Kadrijem Veseljijem (Veseli) i premijerom Ramušom (Ramush) Haradinajem i najavio uspostavljanje “široke institucionalne Radne grupe” koja bi doprinela pravljenju nacrta statuta koji definiše Asocijaciju — što je ključni korak u formiranju ovog tela.

Istog dana, šef srpske delegacije u dijalogu, Marko Đurić, uhapšen je i deportovan sa Kosova. Dešavanja u vezi sa incidentom doveli su do toga da partija kosovskih Srba, Srpska lista, napušta koalicionu vladu i postavlja ultimatum u vezi sa Asocijacijom. Najavila je kosovskoj vladi i ‘zapadnim zemljama’ da će je, ukoliko se Asocijacija ne formira do 20. aprila, kosovski Srbi, jednostrano formirati.

Naredne nedelje, 4. aprila, kosovski premijer, Ramuš Haradinaj, najavio je da je reaktivirao “upravljački tim” koji će izraditi nacrt statuta Asocijacije. Ovo je potvrdila sledećeg dana i izjava Evropske službe za spoljne poslove (EEAS), u kojoj se navodi da je pravljenje nacrta statuta bilo u toku i da će se kompletirati u roku od četiri meseca.

Dok se statut ne kompletira, prava priroda Asocijacije neće biti zasigurno poznata. Ali kako je vrlo verovatno da će ova tema biti učestala na kosovskoj političkoj sceni, K2.0 analizira i predstavlja vam ono što se zna do danas i zašto je ovo pitanje postalo tako komplikovano i kontroverzno.

Šta sa sigurnošću znamo o Asocijaciji?

Cilj joj je da okupi 10 kosovskih opština sa značajnim brojem srpskog stanovništva. Za opštine-članice Asocijacije se predviđa da će moći da “sarađuju i učestvuju u izvršavanju svojih nadležnosti na kolektivan način”, prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi i postojećim kosovskim zakonima.

Pored toga, čini se da postoji tek mali broj stvari sa kojima su obe strane saglasne, a detalji su magloviti.

Ali zar sve nije predviđeno Briselskim sporazumom?

Ne baš. Kada je reč o tome koja će ovlašćenja Asocijacija imati, izražavanje u Briselskom sporazumu iz 2013. je ono što mnogi posmatrači opisuju kao “konstruktivnu dvosmislenost” — zamisao o tome da obe strane mogu da politički prodaju ovaj dogovor svojim građanima, a da ne izgube obraz i da zatim nastave ka sledećoj fazi evropskih integracija. (Po zaključivanju sporazuma, Evropska komisija formalno je preporučila državama-članicama EU da se otvore pregovori o pristupanju EU sa Srbijom i pregovori u vezi sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju sa Kosovom.)

Suštinski, iako se prvih šest od ukupno 15 tačaka Briselskog sporazuma povezuje sa Asocijacijom, izrazi koji se upotrebljavaju kada je reč o ovlašćenjima značili su da se Asocijacija može različito tumačiti.

Kakvi su dodatni detalji otada poznati?

Brojna odlaganja su značila da će do početka 2015. mnogi aspekti Briselskog sporazuma i dalje ostati nesprovedeni, uključujući napredak u oblasti formiranja Asocijacije. Kako je Srbija frustrirana zbog odlaganja u otvaranju pretpristupnih pregovora za članstvo u EU, a kako je uspostavljanje Asocijacije preduslov za napredovanje u tom procesu, dodatni pregovori su nastavljeni u Briselu. Njihov fokus je bio baziran na sporazumu o pozivnom broju za Kosovo, uklanjanjeu barikade sa mosta na reci Ibar u Mitrovici i, naravno, Asocijaciji.

Posle samo dve runde pregovora, neki ‘Opšti principi/glavni elementi’ za uspostavljanje zajednice su dogovoreni avgusta 2015, što je dokument koji nije predviđen prvobitnim Briselskim sporazumom.

Ovaj dokument je sadržao pet stranica sa detaljima koji se tiču šest oblasti u vezi sa formiranjem Asocijacije, pružajući smernice kada je reč o zakonskom okviru i kapacitetima, ciljevima, organizacijskoj strukturi i odnosima sa centralnim institucijama, kao i o budžetskim pitanjima i pitanjima u vezi sa pružanjem podrške.

Čini se da se nešto pomaklo s mrtve tačke…

Baš i ne. I srpska i kosovska delegacija u Briselu pozdravljaju sporazum o opštim principima kao uspeh, iako imaju naizgled sasvim drugačija tumačenja sadržaja.

Po povratku iz Brisela, tadašnji srpski premijer (sadašnji predsednik) Aleksandar Vučić izjavio je za Radio-televiziju Srbije da će Asocijacija imati “vrlo široka ovlašćenja” i da će odlučivati o četiri glavna pitanja iz Briselskog sporazuma: zdravstvo, obrazovanje, urbanizam i ruralno planiranje, te ekonomski razvoj.

Kosovska vlada je ubrzo reagovala i pokušala da odbaci ovakvo tumačenje teksta. U rezimeu paketa sa briselskim sporazumima koji je objavila Vlada Kosova, kategorički se navodi sledeće: “Asocijacija neće imati izvršna ovlašćenja i neće biti treći stepen upravljanja u Republici Kosovo”.

U razgovoru sa televizijom Klan Kosova, tadašnji ministar spoljnih poslova Kosova, Hašim Tači, izjavio je sledeće: “Srpska strana je insistirala na tome da Asocijacija poseduje izvršne nadležnosti, ali je na kraju postignut takav sporazum da ovo telo liči na nevladinu organizaciju. Srpska delegacija je bila uznemirena, ali je na kraju potpisala sporazum”.

Deset opština koje će činiti Asocijaciju: Severna Mitrovica, Zubin Potok, Leposavić, Štrpce, Klokot, Gračanica, Novo Brdo, Ranilug i Parteš.

Šta je sa Srbima na Kosovu? Šta oni misle o Asocijaciji i njenim ovlašćenjima?

Uprkos tome što su oni jedna od grupa na koje Asocijacija najviše utiče, glasovi kosovskih Srba su se retko kada mogli čuti kada je reč o Asocijaciji, jer se diskusije održavaju na visokom političkom nivou između Prištine i Beograda.

Posle potpisivanja Briselskog sporazuma 2013, bilo je protesta na severu Kosova jer su preduzeti koraci u sprovođenju ovog dogovora. Govoreći na protestu, tadašnji gradonačelnik Zubinog Potoka Slaviša Ristić je rekao da je “glavni cilj skupa da se pokaže da Kosovo nije na prodaju ili za predaju”. Zatim je nazvao one koji predstavljaju Srbiju u Briselu, tadašnjeg premijera Ivicu Dačića i njegovog tadašnjeg zamenika Aleksandra Vučića, “izdajnicima” zbog nepopularnih dogovora koje su napravili u ime kosovskih Srba.

Fokus-grupe koje je sa kosovskim Srbima održala Balkanska istraživačka grupa za politike 2016. sugerišu da Srbi na Kosovu imaju tek malo informacija o Asocijaciji i tek nejasni koncept o onome što zaista žele da dobiju od nje. “Srbi dominantno naglašavaju da bi Asocijacija trebalo da ima izvršna ovlašćenja, ali značenje samog termina je nedostižno”, navodi se u izveštaju. “Mnogi se bore sa tim da artikulišu šta ‘izvršna ovlašćenja’ tačno obuhvataju i kakav bi efekat imala u praksi.”

Istraživanje naglašava da postoji visoki stepen skepticizma kod zajednice kosovskih Srba kada je reč o tome da će Asocijacija zaista imati značajna ovlašćenja.

Ta ovlašćenja… šta Opšti principi imaju da kaži o tome?

Kada se iznose kompetencije i funkcije Asocijacije u poglavlju sa ‘ciljevima’, Opšti principi navode niz poprilično direktnih ciljeva, sličnih prethodno postojećoj Asocijaciji kosovskih opština; ovo je neprofitna organizacija koja postoji na Kosovu od 2001. i ima za cilj da “kreira efikasnu, održivu i demokratsku lokalnu samoupravu”.

Ciljevi obuhvataju stvari poput “jačanja lokalne demokratije”, “sprovođenja, koordinisanja i uređivanja istraživačkih i razvojnih aktivnosti” i “procene pružanja javnih usluga”.

Međutim, stvari se komplikuju zbog prisustva četiriju tačaka koje su se nadogradile na Briselski sporazum iz 2013. i navode oblasti u kojima će Asocijacija imati “puni pregled/nadzor (full overview)”, posebno u oblastima lokalnog ekonomskog razvoja, prosvete, lokalnog primarnog i sekundarnog zdravstva, socijalnog staranja, koordinisanja urbanog i ruralnog planiranja.

‘Sprovođenje punog nadzora/pregleda’ — šta to znači?

Baš tako — čini se da je ovaj termin ključan.

Protivnici Asocijacije na Kosovu već su sugerisali da je ‘imanje punog nadzora’ (izraz koji se koristi u Briselskom sporazumu iz 2013) u ovim oblastima značilo kreiranje države unutar države ili ‘bosnizaciju’ Kosova; Balkanska istraživačka grupa za politike ovaj termin u svom izveštaju opisuje kao nešto što se vezuje za “bosansko-hercegovačke strukture koje dele vlast između Federacije i Republike Srpske, gde je drugi zloglasan zbog toga što čini teškim — ako ne nemogućim — vođenje državnih poslova”.

Promena glagola od ‘imati’ puni nadzor 2013. u ‘sprovoditi’ puni nadzor 2015. pomogao je u tome da se pojačaju ovi strahovi.

Čini se da deo razilazećih tumačenja potiče od različitih prevoda engleskog teksta (verzija koje su inicirale dve strane), iako je otvoreno pitanje toga da li političari i u kojoj meri namerno pogrešno tumače tekst.

U izveštaju o Opštim principima, kosovska NVO Evropski centar za manjinska prava (ECMI) Kosovo ističe da, pored toga što se glagol promenio od ‘imati’ u ‘sprovoditi’, termin ‘pun nadzor/pregled’ iz Briselskog sporazuma već je bio problematičan i preveden je na različite načine na albanski i srpski, gde se srpski prevod (‘pun nadzor’) više oslanja na ‘uvid’ (oversight) nego na ‘pregled’ (overview).  

Izveštaj naglašava da će razumevanje ove fraze izgraditi odnos između Asocijacije i opština-članica, što je ostalo nedefinisano u svim sporazumima u vezi sa Asocijacijom, uprkos njenoj ključnoj važnosti.

Postoje li druge smernice kada je reč o značenju?

Pa, kosovski Ustavni sud je dao svoje mišljenje…

Ustavni sud…? Vratimo se nazad na trenutak…

Bilo je onih koji su se protivili Asocijaciji na Kosovu još od potpisivanja Briselskog sporazuma 2013. Kada je sporazum ratifikovan u Skupštini Kosova, posle sednice na kojoj se glasalo izbili su veliki protesti koje je organizovala stranka Samoopredeljenje, gde je 300 demonstranata opkolilo zgradu skupštine, a oko 30 ljudi je uhapšeno, jer su i aktivisti i poslanici partije pokušali da zaustave ratifikaciju.

Samoopredeljenje je govorilo o svojim neslaganjima, kao što je tvrdnja da će osnivanje Asocijacije sa ‘punim nadzorom’ u ključnim oblastima uprave kreirati autonomni srpski region na Kosovu koji bi obogaljio državni suverenitet i zacementirao etničku podelu. Oni su se protivili i tački sporazuma koja navodi da će regionalni komandir policije u četirima opštinama na severu Kosova biti kosovski Srbin — koga postavljaju ljudi koje imenuje Asocijacija.

Argumenti su predočeni o tome da se sporazum protivi Ustavu Kosova, što je dokument koji je napravio odredbe u odnosu na kosovske Srbe i druge manjinske zajednice. Ova partija je zatražila da Ustavni sud revidira sporazum.

Dakle, Ustavni sud je tada uzeo učešće u slučaju?

Ne, sud je odbacio zahtev Samoopredeljenja. Međutim, nakon što su Smernice postale dostupne javnosti 2015, izbili su još veći protesti, gde su se opozicione partije AAK i NISMA pridružile Samoopredeljenju.

Suočena sa političkom krizom, predsednica Atifete Jahjaga je poslala Smernice na razmatranje Ustavnom sudu, kako bi se procenila usklađenost “sa duhom ustava”, a kada je zahtev prihvaćen.

Dobro, šta kažu, šta znači ‘sprovoditi pun nadzor’?

Sudska odluka naziva ovaj termin “nejasnim”. U ovoj odluci se navodi preporuka da izražavanje u statutu mora da bude u skladu sa izrazima u Briselskom sporazumu — “imati puni nadzor”, što sud definiše kao “biti obavešten”. Ovo tumačenje sugeriše da Asocijacija neće imati izvršna ovlašćenja.

Da li je to jedino pitanje za koje je sud mislio da ga treba razjasniti?

Ne, sud je zaključio da nijedno poglavlje iz Vodećih principa nije bilo sasvim u skladu sa ustavnim standardima, posebno u pogledu budžeta, odnosa sa centralnim vlastima na Kosovu i organizacijske strukture.

To je mnogo problema! Počnimo od budžeta. Kako Vodeći principi sugerišu da će Asocijacija biti finansirana?

Vodeći principi navode da će Asocijacija imati svoj budžet koji će biti predmet kosovskih principa finansijske odgovornosti i transparentnosti, te predmet revidiranja od strane relevantnih kosovskih vlasti, uključujući generalnog revizora.

Predviđa se da će ovaj budžet biti u mogućnosti da se gradi od četiriju izvora: doprinosa članstva; prihoda i profita od pruženih usluga; transfera centralnih vlasti; doprinosa i finansijske podrške drugih organizacija i asocijacija, domaćih i inostranih, kao i od Republike Srbije.

Čemu se Ustavni sud protivio?

Ustavni sud se usprotivio trećoj tački u pogledu prenosa sa centralnih vlasti, navodeći da, prema Ustavu Kosova, samo opštine imaju pravo na ovakve finansijske resurse.

Postoji i neslaganje po pitanju sposobnosti Srbije da finansira asocijaciju — iako Ustavni sud nije posebno pokretao ovo pitanje. Iako neki to vide kao oblik prihoda kosovske države koja bi tako pomogla svojim građanima, drugi sugerišu da će to dovesti do rasta srpskog uticaja na kosovske domaće poslove.

Kakav je odnos Asocijacije i centralnih vlasti?

Postoji šest tačaka u Vodećim principima koje naglašavaju odnos Asocijacije sa centralnim institucijama na Kosovu. U pogledu specifičnih dužnosti, navodi se da će Asocijacija promovisati interese zajednice kosovskih Srba u odnosu na centralne kosovske institucije.

Ustavni sud naglašava da je ovo problematično, navodeći da Asocijacija ne može da ima punu i ekskluzivnu vlast nad ovim pitanjem, jer bi se time ograničili Srbi izvan 10 opština koje su pokrivene Asocijacijom.

Vodeći principi sugerišu da će Asocijacija imati pravo da predlaže amandmane na zakonodavna akta i druge uredbe relevantne za ciljeve Asocijacije. Ustavni sud navodi da ovo pravo ne može da se ustupi, jer “pravo na zakonsku inicijativu imaju isključivo predsednik Republike Kosovo, vlada, poslanici u skupštini ili minimum 10 hiljada građana”.

Međutim, jedna tačka iz Vodećih principa u vezi sa odnosom Asocijacije sa centralnim institucijama koju je Ustavni sud potvrdio jeste pravo da se imenuju predstavnici u ‘Savetodavnom veću za zajednice’.

Ovo malo poznato telo je osnovano 2008. u okviru kabineta predsednika kako bi se uspostavio forum za redovnu razmenu informacija između zajednica i institucija, a koje ima pravo da sugeriše zakonske inicijative u okviru svog mandata. Prema izveštaju OEBS-a iz decembra 2017, “sveopšti uticaj veća na prava i dobrobit zajednica ostaje ograničen”.

Šta je sa internom strukturom Asocijacije?

U pogledu organizacijske strukture, Vodeći principi izvlače ovu ideju od Briselskog sporazuma — da će se struktura Asocijacije zasnivati na Kosovskoj asocijaciji opština. Navodi da, kao što je slučaj sa Kosovskom asocijacijom opština, Asocijacija će, slično tome, imati Skupštinu sastavljenu od predstavnika koje postavljaju opštine-članice. Imaće i predsednika i potpredsednika (koga bira Skupština), savet i upravni odbor.

Dakle, ima li Ustavni sud neki problem sa ovom strukturom?

Ne, to nije diskutovano. Ono što su nevladine organizacije na Kosovu i Ustavni sud u svojoj odluci iz 2015. naglasili jeste da je multietnički princip koji karakteriše Ustav Kosova naizgled ignorisan u Vodećim principima, jer se čini da ne postoji mehanizam da bi se obezbedila zastupljenost nesrba koji žive u ovim opštinama Asocijacije. Sve opštine koje su pokrivene sadrže u sebi nesrpske stanovnike, dok se, prema popisu iz 2011. (koji su mnogi kosovski Srbi bojkotovali), veruje da tri opštine imaju albansku većinu.

Ustavni sud je preuzeo razmatranje pitanja Vodećih principa dajući zaposlenima u Asocijaciji iste zakonom predviđene beneficije koje obuhvataju i civilnu službu, navodeći da administrativno osoblje “neće biti razmatrano kao takvo da bude deo civilne usluge”.

Da li svi ovi prigovori znače da se sud protivio uspostavljanju Asocijacije?

Ne, upravo suprotno. Sudska odluka navodi da će se Asocijacija osnovati u skladu sa Briselskim sporazumom iz 2013, a zato što ga je Skupština Kosova već ratifikovala.

Ali vodeći principi više nisu tako vodeći… pa kako će statut biti napisan — prema sporazumima ili u skladu sa preporukama Ustavnog suda?

Ovo je aktuelno bojno polje na kom se razmenjuju argumenti povezani sa Asocijacijom.

Kosovski lideri tvrde da će Asocijacija biti osnovana u skladu sa presudom Ustavnog suda i čini se da ova odluka ima podršku EU.

Još u septembru, posle formiranja najnovije vlade Kosova, šefica kancelarije EU na Kosovu izjavila je za Evropski Zapadni Balkan da će Asocijacija “biti uspostavljena u skladu sa postojećim zakonskim i upravnim okvirima na Kosovu. Biće u skladu sa presudom Ustavnog suda koji daje smernice kako bi statut Asocijacije/Zajednice bio odraz kosovskih zakona kada se bude radio njegov nacrt”.

U razgovoru sa srpskom novinskom agencijom Tanjug početkom ovog meseca, portparolka Evropske službe za spoljne poslove Maja Kocijančič rekla je i da će Asocijacija biti formirana u skladu sa kosovskim zakonima.

Ovo je izjava koja je uznemirila predstavnike Beograda, gde je Marko Đurić preispitao način na koji je sud imao pravo da jednostrano poništi odredbe i principe iz Briselskog sporazuma. U međuvremenu, Vučić je označio ovu izjavu kao “iznenađujuću” i tvrdi da EU više nije ‘statusno neutralna’ ako smatra da je Ustav Kosova od prevashodne važnosti.

Dobro, dakle, čim se napravi nacrt statuta (sa preporukama ili bez njih), šta će se desiti posle toga?

Statut će biti predstavljen dijalogu na visokom nivou između Kosova i Srbije u Briselu kako bi tamo bio odobren. Ako se odobri, Vlada Kosova će ga usvojiti dekretom za koji Opšti principi navode da će ga revidirati Ustavni sud.

Zatim će biti predstavljen Skupštini Kosova?

Ne, kada je Briselski sporazum ratifikovan, uloga skupštine se smatra završenom u pogledu uspostavljanja Asocijacije, što je odluka koju kritikuju i kosovske nevladine organizacije i politička opozicija. Čim se dekret odbori, biće usvojen na konstitutivnoj sednici predstavnika opština-članica.

Prema Briselskom sporazumu iz 2013, Asocijacija se može raspustiti samo odlukom opština koje je čine.

Čini se da će ovaj proces potrajati još dugo…

Evropska služba za spoljne poslove je početkom ovog meseca postavila rok od četiri meseca za pisanje statuta, što znači da ćemo morati da sačekamo do avgusta pre nego što se naredni koraci predstavljeni iznad stave u pokret, a što bi moglo da se oduži.

Uzevši sve u obzir, čini se da će ova tema ostati upadljiva u političkom i medijskom diskursu i u bliskoj budućnosti.K

Urednik: Džek Bučer (Jack Butcher).

Fotografije: Besnik Bajrami / K2.0.