Javna potrošnja je važan pokazatelj učinka vlade, transparentnosti i odgovornosti prema građanima. Uglavnom se realizuje putem javnih nabavki, procesa kroz koji državne institucije nabavljaju robu ili usluge.

Javne nabavke su ključne za brojne procese, kao što su angažovanje firmi za izgradnju i popravku puteva, nabavka medicinskih sredstava za bolnice i centre za hitne slučajeve, i mnogi drugi. Ovaj proces obuhvata širok spektar oblasti, uključujući obrazovanje, zdravstvo, poljoprivredu, transport, finansije i druge. U tom kontekstu, vlade su počele da koriste javne nabavke kako bi postigle ciljeve koji prevazilaze ekonomsku efikasnost.

Vlade su najveći kupci na ekonomskim tržištima, što javne nabavke čini moćnim sredstvom za promenu postojećih tržišnih obrazaca. Procene pokazuju da javne vlasti u Evropskoj uniji svake godine potroše oko 14% BDP-a na javne nabavke. U zemljama Zapadnog Balkana 6 (ZB6) — Albaniji, Bosni i Hercegovini, Kosovu, Crnoj Gori, Severnoj Makedoniji i Srbiji — javne nabavke su u 2023. godini iznosile 9,5% BDP-a.

Društveno odgovorne javne nabavke (SRPP) uzimaju u obzir širi uticaj javnih nabavki na društvo. Iako je glavni cilj javnih nabavki tradicionalno bio da se po najnižoj ceni dobije najbolja vrednost za novac, SRPP teži javnim ugovorima koji stvaraju mogućnosti za pristojne poslove, socijalnu i profesionalnu inkluziju, kao i bolje uslove za osobe sa invaliditetom i one u nepovoljnom položaju. Na taj način, SRPP nastoji da promoviše socijalne i radne politike tokom realizacije javnog ugovora.

Na nivou EU, javne nabavke su regulisane kroz Direktive o javnim nabavkama, koje imaju za cilj da osiguraju efikasno i transparentno korišćenje javnih sredstava. Direktiva 2014/24/EU o javnim nabavkama naglašava društvenu dimenziju nabavki, pozivajući vlade da svoju kupovnu moć koriste za unapređenje društvenih ciljeva i drugih prioriteta.

Jedan značajan aspekt ovih direktiva su rezervisani ugovori. Kroz njih, države članice ograničavaju učesnike/ce u postupcima javnih nabavki na dve posebne kategorije ponuđača: zaštićene radionice i privredne subjekte čiji je glavni cilj socijalna i profesionalna inkluzija osoba sa invaliditetom ili onih u nepovoljnom položaju. Ovo smanjuje konkurenciju i povećava šanse za dobijanje ugovora onim privrednim subjektima čija je misija integracija radnika/ca u nepovoljnom položaju.

Direktiva je smanjila potreban procenat zaposlenih osoba sa invaliditetom ili u nepovoljnom položaju sa 50% na 30%, čime je povećan broj potencijalnih ponuđača koji bi mogli da iskoriste ove reforme. Ostale odredbe odnose se na osobe sa invaliditetom, uključujući obavezu da tenderi sadrže posebne odredbe za pristupačnost za osobe sa invaliditetom, kao i zapošljavanje osoba sa invaliditetom kao uslov za dodelu ugovora.

Primer efekta ove direktive zabeležen je 2017. godine, kada je opština Krf u Grčkoj raspisala rezervisani tender za preduzeća za radnu integraciju koja pružaju ugostiteljske usluge. Glavni kriterijum bio je najniža cena, ali je tender bio otvoren samo za preduzeća u kojima je najmanje 30% zaposlenih činilo osobe sa invaliditetom ili u nepovoljnom položaju.

Od tada su takve inicijative učestale, delimično zbog uticaja pandemije Covid-19 na ugrožene grupe. EU politike naglašavaju pružanje mogućnosti za socijalno marginalizovane grupe kroz javne nabavke, partnerstvo sa lokalnim dobavljačima i uključivanje socijalnih aspekata u proces dodeljivanja ugovora.

Gde se nalazi Kosovo u ovom procesu?

Javne nabavke su važan deo procesa integracije u EU. U slučaju Kosova, većina razvoja u javnim nabavkama desila se kao deo tog procesa, što je čest slučaj u regionu.

Širom zemalja Zapadnog Balkana (ZB6), većina reformi u ovom sektoru odnosila se na uvođenje e-nabavki, digitalizaciju sektora i veću transparentnost javne potrošnje. Sektor javnih nabavki i zakonodavstvo na Kosovu doživeli su značajne promene s ciljem unapređenja inovacija i efikasnosti u oblasti koja često biva pogođena korupcijom.

Najnovije inicijative, poput Zelene agende za Zapadni Balkan i EU regulative o Mehanizmu za prilagođavanje ugljenika na granici (CBAM), koja će uskoro važiti i za preduzeća u ZB6, usmeravaju javne nabavke ka ekološkim ciljevima.

Marko Mandić, predstavnik CEFTA-e specijalizovan za javne nabavke, potvrdio je da regionalni trendovi u trgovini trenutno prioritizuju zelene ciljeve u okviru zelene tranzicije. Ostali socijalni ciljevi se retko pominju u trenutnim inicijativama povezanim sa trgovinom i javnim nabavkama, dodaje Mandić.

Na Kosovu se ovakvi trendovi ogledaju u nedostatku pažnje i neiskorišćenom potencijalu javnih nabavki u postizanju socijalnih ciljeva. Agron Ibishi iz Komisije za javne nabavke (PPRC) na Kosovu ukazao je na izazove u integraciji socijalnih ciljeva u javne nabavke, ističući da se trenutno ekološkim ciljevima češće daje prioritet nego socijalnim. Ovo odražava regionalne trendove.

“Iako trenutno zakonodavstvo predviđa primenu socijalnih ciljeva, u praksi smo svedoci njihove vrlo niske implementacije,” rekao je Ibishi. “U mnogim slučajevima, primećujemo da ugovorni organi koriste minimalne plate kao socijalni kriterijum,” dodao je, objašnjavajući teškoće napredovanja socijalnih ciljeva kroz javne nabavke.

Zakonodavstvo za budućnost

Pokušaji da se socijalni ciljevi integrišu u zakonodavstvo o javnim nabavkama na Kosovu rasuti su u aktuelnim propisima. Međutim, izazovi postaju očigledni kada se zakonodavstvo detaljno prouči.

Nedavno su pokrenuti napori za dizajniranje novog Zakona o javnim nabavkama na Kosovu, nešto što je već nekoliko godina navedeno u izveštajima EU o napretku. Kao inicijativa Ministarstva finansija, formirana je radna grupa za izradu nacrta zakona. Ipak, nacrt još nije objavljen niti ponuđen na javne konsultacije. Politike kao što su rezervisani ugovori možda će čekati duže dok ne budu obuhvaćene ovim zakonodavstvom.

Član 17. Zakona br. 05/L-068 o izmenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama u Republici Kosovo, aktuelnog zakonodavstva o javnim nabavkama, predviđa da ugovorni organ može zahtevati od ekonomskog operatera da zaposli, između ostalih, i osobe sa invaliditetom tokom trajanja ugovora. Ovo je slabija formulacija u poređenju sa članom o rezervisanim ugovorima u Direktivi EU, koja nastoji dodatno da podstakne ekonomske operatere koji već zapošljavaju osobe sa invaliditetom ili one u nepovoljnom položaju.

Izjava da ugovorni organ može zahtevati zapošljavanje osoba sa invaliditetom je slabija formulacija od one kojom bi zakon obavezao izvođača da zaposli osobe sa invaliditetom. Pored izazova u sprovođenju koje je naveo Ibishi, kao što su ograničeni kapaciteti za praćenje i primenu ovih odredbi, inicijativa poput ove na Kosovu je neodrživa i može dodatno povećati osećaj diskriminacije i smanjiti poverenje na radnom mestu, jer bi zapošljavanje osoba sa invaliditetom moglo prestati čim se ugovor završi.

Dalje, čini se da predrasude i pejorativne percepcije igraju značajnu ulogu, posebno kada je reč o stavovima preduzeća prema zapošljavanju osoba sa invaliditetom. U istraživanju koje je organizacija Save the Children sprovela 2021. o zapošljivosti mladih sa invaliditetom na Kosovu, 73% od 66 anketiranih preduzeća izjavilo je da ne zapošljava osobe sa invaliditetom. Kao razloge, preduzeća su navela reakcije klijenata/kinja i predrasude o radnoj efikasnosti, čime su u prvi plan stavila invaliditet potencijalnih radnika/ca, a ne njihove sposobnosti. 

Za Egzonu Hoxhaj, prvu ženu sa invaliditetom koja je postala odbornica u lokalnoj skupštini na Kosovu, ova tema otvara bolne priče koje dele osobe sa invaliditetom širom Kosova. “U mnogim slučajevima, čak i u projektima koje su subvencionisale javne institucije, kompanije su im govorile da će primati platu, ali da ne moraju da dolaze na posao. To je veoma loše uticalo na njihovo emocionalno stanje i samopouzdanje za budući rad,” rekla je Hoxhaj.

Nažalost, za Hoxhaj ovakve priče nisu nove, uprkos trenutnom zakonu koji obavezuje svakog poslodavca/kinju da zaposli jednu osobu sa invaliditetom na svakih 50 zaposlenih. Hoxhaj smatra da su nedostatak prilika za visoko obrazovanje i nedostatak pristupačnosti najveće prepreke za ravnopravno zapošljavanje, što dovodi do slabe primene zakona i visoke stope nezaposlenosti osoba sa invaliditetom na Kosovu.

Osobe sa invaliditetom, u mnogim slučajevima, nisu viđene kao potencijalni članovi radne snage na Kosovu, a prema najnovijim podacima, samo 15% osoba sa invaliditetom je zaposleno. Ova cifra ne obuhvata dodatne dimenzije nezaposlenosti, kao što su intersekcionalna diskriminacija i diskriminacija zasnovana na obliku i stepenu invaliditeta.

Izazovi na putu

Trenutno, glavna prepreka za unapređenje socijalno odgovorne javne nabavke (SRPP) jeste njena dobrovoljna primena, kako u EU, tako i na Kosovu. Na nivou EU, ugovorni organi nisu obavezni da primenjuju SRPP i imaju slobodu da odluče kada će je koristiti kao instrument, osim obaveze poštovanja ekoloških, socijalnih i radnih zakona. Ova dobrovoljna priroda ometa integraciju SRPP u javne nabavke i podriva hitnost tretiranja javne nabavke kao sektora koji može da podstakne socijalne ciljeve.

Proces evropskih integracija Kosova trenutno nema konkretne zahteve u javnoj nabavci usmerene ka postizanju socijalnih ciljeva. Trenutni zahtevi za javne nabavke na Kosovu uglavnom su usmereni na institucionalne kapacitete i interoperabilnost e-nabavke, bez pominjanja socijalnih aspekata koje bi ovaj instrument mogao unaprediti.

Iako već dve godine postoje pokušaji razvoja novog zakona o javnim nabavkama, ograničen pristup njegovom sadržaju otežava nadu da će socijalna razmatranja biti dovoljno zastupljena kako bi donela promenu za osobe sa invaliditetom.

S obzirom na predstojeće opšte izbore na Kosovu, mogućnost formiranja nove vlade mogla bi dodatno da odloži svaku potencijalnu promenu koju bi doneo novi zakonodavni okvir. S druge strane, postoji prostor da se obezbedi da radna grupa za novi zakon bude raznovrsnija i inkluzivnija, čime bi organizacije civilnog društva koje zastupaju osobe sa invaliditetom dobile priliku da se izbore za veće mogućnosti i zagovaraju za svoja prava.

Na kraju, bez obzira na promene u zakonskom okviru, sve se svodi na spremnost ugovornih organa da unaprede socijalno odgovornu javnu nabavku (SRPP) i ulože u ljudske resurse i veštine za njenu primenu. Veliki broj ugovornih organa pati od nedostatka menadžerske odgovornosti, nedovoljne kontrole kvaliteta i ograničenih kapaciteta za upravljanje ugovorima.

Na Kosovu, PPRC ostaje glavna institucija koja pruža obuke i seminare kako bi se rešili ovi problemi sa kapacitetima. Nekoliko finansijskih instrumenata koje podržava EU, kao što je Plan rasta za ZB6, dostupni su javnim institucijama, a mogu se revidirati i usmeriti na davanje veće pažnje upotrebi javnih nabavki u svrhe socijalnih ciljeva. Podizanje svesti u institucijama i posvećenost pružanju adekvatne obuke i izgradnje kapaciteta za osoblje direktno uključeno u kreiranje procesa nabavke predstavljaju osnovu na kojoj počivaju sve druge inicijative u ovoj oblasti.

Naslovna slika: Atdhe Mulla / K2.0