Obećanja stranaka o sistemu socijalne zaštite
K2.0 analizira izborne programe.
Sistemi i šema socijalne zaštite na Kosovu predstavlja svojevrsnu “zakrpu”, koja je tokom godina više puta prepravljana. Od 2001. godine, kada je započeto redizajniranje sistema socijalnih šema, prvenstveno penzionog sistema, ovaj sistem je proširen nizom novih propisa i pravnih dokumenata. Tako su u njega uvedene posebne šeme sa različitim kriterijumima za ostvarivanje prava na finansijsku pomoć iz državnog budžeta.
Danas ovaj sistem obuhvata 22 posebne šeme, među kojima su, između ostalog, šema socijalne pomoći, šema za veterane i porodice palih boraca, kao i šeme za paraplegične i tetraplegične osobe, te žrtve seksualnog nasilja tokom rata.
U osnovi, sistem socijalne zaštite trebalo bi da ima za cilj: ublažavanje siromaštva, unapređenje veština i mogućnosti građana za integraciju na tržište rada, kao i povećanje ekonomske produktivnosti. Stoga se socijalna zaštita obično zasniva na četiri stuba: socijalnoj pomoći, socijalnim uslugama, socijalnom osiguranju i programima tržišta rada. Međutim, na Kosovu se sistem socijalne zaštite pretežno fokusira na finansijsku podršku (novčane transfere), dok socijalno osiguranje i programi tržišta rada u velikoj meri nedostaju.
Na Kosovu, finansijska podrška unutar 22 različite šeme usmerena je na različite društvene grupe. Na primer, šema socijalne pomoći posebno je usmerena na ublažavanje siromaštva i trebalo bi da služi kao privremena mera koja omogućava korisnicima da ostvare socijalnu mobilnost uz druge programe koje država nudi, kao što su obuke i subvencionisanje plata na radu. Šema za osobe sa invaliditetom, s druge strane, cilja građane s određenim oblicima invaliditeta koji im otežavaju zapošljavanje. Međutim, ove šeme, kao i mnoge druge posebne šeme, dostupne su samo do trenutka kada se korisnik zaposli.
Kriterijum zaposlenja, usko povezan sa pristupom nekim šemama, tokom godina je bio jedan od razloga za održavanje neformalnog tržišta rada. Naime, građani koji ostvaruju prava iz šema sa ovim kriterijumom često su radili bez ugovora o radu kako bi zadržali finansijsku podršku države. Osim toga, još jedan diskutabilan kriterijum je nemogućnost ostvarivanja prava na dve šeme istovremeno, kao što je slučaj sa osnovnom penzijom i, na primer, šemom za žrtve seksualnog nasilja tokom rata.
Dakle, kako je trenutno osmišljen, sistem finansijske podrške koji se nudi unutar ovih šema više se može smatrati “sredstvom za preživljavanje” nego pravom socijalnom zaštitom u širem smislu, a posebno ne podrškom za socijalnu mobilnost.
Neadresiranje problema sistema, zajedno sa stalnim uvođenjem posebnih šema od strane uzastopnih vlada, često je opisivano kao “kupovina socijalnog mira.” Kako bi se akomodirale različite grupe, sistem je završio kao skup zakrpljenih šema. Dok inicijative za reformu celokupnog sistema socijalne zaštite nisu pokrenute, postojale su određene inicijative za reformu šeme socijalne pomoći — jedne od 22 šeme — od strane različitih vlada.
Ova šema je jedina koja se specifično fokusira na ublažavanje siromaštva, ali je ujedno i jedna od onih koja najmanje obuhvata ciljnu grupu. Glavna kritika Svetske banke na ovu šemu je da ona ne uključuje sve građane kojima je potrebna pomoć, demotiviše zapošljavanje jer porodice gube pravo na pomoć kada se jedan član zaposli, a iznosi koji se dodeljuju u okviru šeme nisu ni približno dovoljni da pokriju osnovne potrebe korisnika.
Trenutno, šemu socijalne pomoći koristi oko 18.000 porodica. Od 500 miliona evra iz državnog budžeta koji su namenjeni svim 22 šeme, ovoj šemi pripada samo oko 40 miliona evra (pre povećanja u oktobru 2024. godine). Iako je broj porodica korisnica smanjen za 10% u poređenju sa 2023. godinom, trenutna šema socijalne pomoći i dalje ne pokriva sve siromašne porodice. Izveštaj Svetske banke za Kosovo iz 2022. godine pokazuje da dok oko 7% ukupne populacije koristi ovu šemu socijalne pomoći, zvanična stopa siromaštva iznosi oko 20%. To znači da samo jedna od tri osobe iz najsiromašnijeg sloja dobija socijalnu pomoć.
Porodice sa jednim članom dobijaju 60 evra, dok porodice sa 15 članova dobijaju 180 evra. Porodice koje koriste ovu šemu dobijaju dodatnih pet evra po detetu mlađem od 18 godina.
Dosledna praksa svih vlada, od posleratnog perioda do danas, bila je povećanje iznosa naknada koje građani primaju kroz ove šeme. Međutim, vlade su, jedna za drugom, kontinuirano zakazivale u rešavanju suštinskih problema ovog sistema. Rešavanje ovih problema omogućilo bi širu pokrivenost za sve građane kojima je pomoć potrebna, unapređenje ciljanosti, kao i kreiranje održivih politika s ciljem povećanja socijalne mobilnosti, pri čemu državna finansijska podrška ne bi bila zamišljena isključivo kao sredstvo za preživljavanje.
Nijedna od stranaka koje učestvuju na ovim izborima nije pokazala viziju za reformu sistema u celini, koja bi omogućila pristupačniju socijalnu zaštitu za različite društvene grupe. Izborni programi sadrže obećanja i predloge za određene pojedinačne šeme, dok neke partije predlažu nove šeme, ali uglavnom zadržavaju postojeće strukture.
Jedan novi predlog koji se može primetiti u izbornim programima tri najveće opozicione partije — Demokratske partije Kosova (PDK), Demokratskog saveza Kosova (LDK) i Alijanse za budućnost Kosova (AAK), koja se takmiči u koaliciji sa Socijaldemokratskom inicijativom — jeste fond za nezaposlene ili osiguranje u slučaju nezaposlenosti. Ova šema bila bi novitet na Kosovu, iako je već prisutna u svim zemljama regiona.
Zakon o šemi socijalne pomoći
U regionu Zapadnog Balkana, fondovi za nezaposlenost služe kao mreže socijalne sigurnosti. Ovi fondovi se obično finansiraju i održavaju putem doprinosa zasnovanih na prihodima radnika i poslodavaca. Naknada za nezaposlenost (NN) pruža se onima koji su izgubili posao u formalnom sektoru, kako bi se nadoknadili privremeni gubitak prihoda tokom traženja novog zaposlenja.
Kriterijumi za sticanje prava na naknadu za nezaposlenost razlikuju se od zemlje do zemlje. U Crnoj Gori, pojedinac mora biti formalno zaposlen najmanje 9 meseci bez prekida ili sa prekidima u poslednjih 18 meseci. U Albaniji i Srbiji, zahteva se period doprinosa od najmanje 12 meseci. Trajanje naknade takođe varira: u Bosni i Hercegovini, pojedinac može primati naknadu do 24 meseca, dok u drugim zemljama regiona maksimalni period traje 12 meseci, u zavisnosti od perioda doprinosa. Metode za izračunavanje naknade uključuju odnos sa minimalnom platom ili procenat prihoda pojedinca iz poslednjih meseci.
Uoči opštih izbora 2025. godine, K2.0 je analizirao planove ovih triju političkih stranaka.
Pokret Samoopredeljenje (LVV) još uvek nije objavio svoj izborni program, pa će K2.0 razmotriti korake koje je ova stranka preduzela tokom svoje četvorogodišnje vladavine i ispitati šta to govori o dosadašnjem načinu upravljanja i šta bi se moglo očekivati ukoliko osvoje još jedan mandat.
Orijentacija LVV u poslednje četiri godine
Tokom poslednje četiri godine, vlada koju predvodi LVV nije sprovela sveobuhvatnu reformu sistema socijalne zaštite. Fokusirala se isključivo na jednu šemu — šemu socijalne pomoći, dok su druge intervencije uglavnom podrazumevale povećanje iznosa beneficija koje građani ostvaruju kroz pojedine šeme.
Kada je reč o šemi socijalne pomoći, LVV je, uz podršku Svetske banke, započela pilotiranje reforme ove šeme, što podrazumeva testiranje na manjoj skali radi procene efikasnosti i identifikovanja neophodnih poboljšanja pre pune implementacije.
Ovaj pilot projekat uključuje proveru imovinskog stanja za 1.824 porodice kako bi se utvrdilo da li se njihova ekonomska situacija poklapa s prijavljenom — često se dešavalo da prijavljeno stanje ne odgovara stvarnom. Pilot projekat takođe predviđa podršku porodicama da se integrišu na tržište rada.
Projekat ukida dva kriterijuma postavljena Zakonom o socijalnoj pomoći iz 2003. godine, koji su isključivali porodice bez dece mlađe od pet godina i one sa jednim zaposlenim članom. Ovi kriterijumi su često izostavljali stotine siromašnih porodica iz sistema pomoći. Pilot projekat uvodi kao osnovni kriterijum siromaštvo porodica, nezavisno od toga da li imaju zaposlenog člana.
Promene koje ovaj pilot projekat donosi odnose se samo na 1.824 porodice, dok je u novembru 2024. godine novčanu pomoć iz šeme socijalne pomoći primilo 18.226 porodica. Kroz ovaj pilot, vlada će subvencionisati 70% bruto plate do 350 evra mesečno za šest meseci za zaposlenog člana iz porodica koje učestvuju u pilot projektu. Poslodavcima koji nastave angažovanje radnika još šest meseci nudi se jednokratna nagrada od 20% proseka plata tog radnika tokom drugog šestomesečnog perioda.
Ipak, put do pune reforme šeme socijalne pomoći je dug, što pokazuje i sam proces finalizacije sporazuma za pilot projekat. LVV je već u oktobru 2021. potpisala kredit od 47 miliona evra sa Svetskom bankom, tražeći finansijsku podršku i ekspertizu za reformu ove šeme. Bile su potrebne tri godine da se sporazum ratifikuje u Skupštini, nakon što su ga opozicione partije osporavale zbog odluke LVV da 43 miliona evra kredita iskoristi za direktne isplate korisnicima. Institut GAP je tada upozorio da uzimanje kredita za ovakve svrhe može stvoriti loš presedan u upravljanju javnim finansijama ubuduće.
Što se tiče šire reforme, kredit Svetske banke pokriva samo fazu pilotiranja, dok će za širu implementaciju biti potreban dodatni budžet. LVV još nije predstavila plan za sledeće faze, koje bi dovele do potpune reforme šeme socijalne pomoći.
Druga inicijativa LVV vlade koja je bila usmerena ka porodicama bez zaposlenih članova jeste program “Vlada za porodice”, lansiran 2022. godine kao deo paketa “Ekonomski oporavak”. Ovom inicijativom subvencionisano je 70% bruto plate do 300 evra za šest meseci za jednog zaposlenog člana porodice. Prema podacima vlade, 4.100 porodica je koristilo ovu meru. Ovo može biti jedan od razloga zašto je broj korisnika šeme socijalne pomoći smanjen za 10% u 2023. godini, jer porodice sa jednim zaposlenim članom više ne mogu koristiti ovu šemu.
Iako je ova politika uvela jedan od osnovnih elemenata socijalne zaštite, teško je razumeti njenu održivost u celokupnom sistemu dok se ne adresiraju i drugi elementi, poput sveobuhvatne reforme socijalne pomoći, socijalnih usluga i socijalnih osiguranja.
Pored ove politike i pilotiranja reforme šeme socijalne pomoći, LVV je u mandatu intervenisala dvaput u povećanju iznosa koji građani dobijaju kroz šeme finansirane iz državnog budžeta.
Prvi put, 2022. godine, odlučeno je da se svi penzioni iznosi ispod 100 evra povećaju na 100 evra. Ovo povećanje obuhvatilo je četiri šeme — osnovne penzije, koje su bile 90 evra, i tri druge šeme: penzije za osobe sa invaliditetom, koje su bile 74 evra, porodične penzije i invalidske penzije, koje su takođe bile 90 evra.
Drugi put, u oktobru 2024. godine, vlada je odlučila da poveća finansijsku podršku za 20% u svih 22 šeme socijalne zaštite, čime je budžet za ove šeme povećan sa 500 na 600 miliona evra. Ove intervencije nisu obuhvatile šemu socijalne pomoći.
Pored ovoga, LVV je tokom mandata više puta dodeljivala jednokratne pomoći od 100 evra za penzionere i korisnike socijalne pomoći.
Što se tiče reforme sistema šema finansiranih od strane države, aktuelni premijer i kandidat LVV za još jedan mandat, Albin Kurti, obećao je da će je sprovesti u narednom mandatu, ali bez detalja.
Aktivnosti LVV u protekle četiri godine ukazuju na dva moguća pravca u budućem mandatu: ad hoc intervencije u povećanju finansijske podrške građanima kroz državne šeme i delimičnu, ali ne sveobuhvatnu reformu sistema socijalne zaštite.
Izborni program LDK
Izborni program LDK ne predviđa sveobuhvatnu reformu postojećeg sistema socijalne zaštite, već predlaže mere za postojeće šeme i uvodi nove šeme socijalne zaštite. LDK predlaže reorganizaciju socijalne zaštite, pre svega kroz kategorizaciju u četiri stuba, što nazivaju “reformom arhitekture penzionog sistema”. Međutim, iz dizajna stubova može se zaključiti da se ne planira suštinska reforma šema koje se finansiraju iz državnog budžeta.
Na primer, u prvom stubu, Stubu A, ostaju sve šeme koje se finansiraju iz budžeta i koje su uređene posebnim zakonima — konkretno, 22 postojeće šeme (izuzev osnovne penzije, za koju LDK predviđa reformu, što će biti detaljnije objašnjeno u nastavku). Stubovi A, C i D zadržavaju sadašnje komponente penzionog sistema: u Stub C spadali bi obavezni penzijski doprinosi, dok bi Stub D obuhvatao dobrovoljno penzijsko i zdravstveno osiguranje na tržištu.
Ključne promene predviđene su u okviru Stuba B.
Unutar Stuba B, LDK uvodi socijalno osiguranje, koje bi uključivalo socijalna davanja poput starosne penzije, invalidske penzije, porodične penzije, roditeljske zaštite, zaštite od nezaposlenosti i bolovanja. Za finansiranje Stuba B, LDK predviđa uvođenje dodatnog doprinosa za sve zaposlene i poslodavce u zemlji, koji bi se kretao između 1,5% i 2,5%. Međutim, ovaj korak, prema LDK, mora biti prethodno pripremljen reformama usmerenim na formalizaciju tržišta rada.
Jedna od ključnih promena koju LDK predlaže je premeštanje osnovne starosne penzije u Stub B, što znači da bi se finansirala kroz dodatne doprinose zaposlenih i poslodavaca, a ne u potpunosti iz državnog budžeta. Ovaj pristup bi mogao da obnovi poznati penzioni princip “Pay As You Go” (PAYG). Prema PAYG modelu, sadašnja generacija zaposlenih finansira penzije trenutnih penzionera, dok buduće generacije finansiraju penzije današnjih zaposlenih kada odu u penziju. Na ovaj način, finansijski teret penzija ne bi pao na državni budžet, što je posebno važno s obzirom na rastući broj starijeg stanovništva.
Izborni program PDK i koalicije koju predvodi AAK
PDK se ne obavezuje na reformu postojećeg sistema socijalnih programa. Intervencije ove stranke se, pre svega, odnose na povećanje iznosa korisničkih naknada postojećih programa, konkretno osnovne penzije, penzija za veterane i porodice palih boraca, kao i socijalne pomoći. Prva dva programa predviđaju povećanje iznosa naknada, dok u slučaju socijalne pomoći uvode i prateći program koji, prema njihovim rečima, treba da smanji zavisnost od ove šeme.
PDK obećava povećanje osnovne penzije sa 120 na 200 evra i povećanje penzija sa doprinosima za 30%. Drugi prioritet PDK-a je podrška veteranima i njihovim porodicama. Podrška za kategorije pogođene ratom, uključujući porodice palih boraca, veterane i invalide rata, prema PDK-u, biće povećana za 50%.
Trenutno, ove ratne kategorije su obavezne da izaberu da koriste samo jednu šemu. Na primer, građanin/ka koji/a je dostigao/la penzioni uzrast, treba da bira između osnovne penzije ili drugih vrsta koristi iz šema. PDK obećava da će ukloniti ovaj uslov, omogućavajući im da primaju penzije iz obe šeme istovremeno. Slično tome, PDK se obavezuje da će ukinuti ograničenja za veterane, koji, ukoliko se zaposle, ne mogu da koriste finansijsku pomoć. Prema PDK-u, ovo bi omogućilo njihovo potpuno učešće na tržištu rada. Dakle, sve ove mere podrazumevaju povećanje iznosa pomoći, ali bez daljeg strateškog plana za socijalnu podršku ovim društvenim grupama.
Takođe, u okviru socijalne pomoći, PDK obećava povećanje finansijske pomoći za porodice koje koriste ovu šemu za 50%. Kroz program “Dil prej sociali” (Izađi iz socijale) — izraz koji preti da ojača stigmatizaciju korisnika ove šeme — PDK se obavezuje da će podstaći korisnike da se integrišu na tržište rada.
Program predviđa pokrivanje troškova putovanja i obuka, kao i pružanje subvencija za zapošljavanje. Ključni elementi programa za podsticanje zapošljavanja kroz obuke za tržište rada mogli bi da reše nedostatak pripremljenosti koji je evidentiran u izveštaju Svetske banke iz 2019. godine. Prema izveštaju SB, korisnici socijalne pomoći suočavaju se sa mnogim izazovima pri integraciji na tržište rada, jer prema podacima SB, 97,5% njih nema radnog iskustva, tri četvrtine su završili samo osnovno obrazovanje ili nemaju obrazovanje, a gotovo 80% je nezaposleno više od četiri godine.
Koalicija koju predvodi AAK takođe ne predviđa reformu postojećeg sistema socijalnih šema, osim povećanja iznosa koji korisnici primaju. AAK obećava da će kroz druge ekonomske intervencije povećati fond za rast penzija i socijalnih transfera, ali ne objašnjava kako, osim kroz obećanja.
AAK se obavezuje na povećanje starosnih penzija na nivo minimalne plate, koju obećavaju da će podići na 500 evra, dok kažu da će posebna pažnja biti posvećena ratnim kategorijama, koje će biti obuhvaćene posebnim zakonima, čime će im biti omogućeno da rade bez gubitka prava na penziju. Takođe, za porodice koje nemaju nijednog zaposlenog, AAK obećava mesečnu pomoć od 300 evra kako bi pomogli ekonomsku i socijalnu stabilnost tih porodica.
Kao i LDK, tako i PDK i AAK predviđaju formiranje Fondacije za nezaposlene, ili u slučaju LDK, osiguranje u slučaju nezaposlenosti. PDK i LDK predviđaju da će fond biti zasnovan na doprinosima poslodavaca i radnika, dok AAK predviđa da će to biti pokriveno iz državnog budžeta.
Iako je osiguranje od nezaposlenosti neophodan korak u socijalnoj zaštiti, njegova efektivnost na Kosovu može značajno zavisiti od smanjenja neformalnog tržišta rada. Prema poslednjem istraživanju Kosovskog centra za rodne studije iz 2024. godine, oko 42% zaposlenih u zemlji radi bez ugovora. U slučaju primene osiguranja od nezaposlenosti, samo formalno zaposleni radnici će moći da koriste ovu uslugu.
Šta možemo da zaključimo iz ovih izbornih programa?
Nijedna od velikih političkih stranaka koje učestvuju na ovim izborima nije se obavezala na reformu celokupnog sistema socijalne zaštite. Dok je LVV obećala potpune reforme penzijskog sistema u narednom mandatu vlasti — što im je trebalo skoro tri godine da ratifikuju u Skupštini sporazum za početak pilotiranja samo jednog sistema reforme — ona, osim tih obećanja, još uvek nije objavila svoj izborni program.
Naknada za nezaposlene
Zakon o socijalnoj pomoći, usvojen 2003. godine, definiše dve kategorije porodica koje mogu aplicirati za socijalnu pomoć. Prva kategorija obuhvata porodice u kojima su svi članovi zavisni i nisu sposobni da rade. Druga kategorija obuhvata porodice sa jednim članom koji je radno sposoban, ali nezaposlen, a koji ima na izdržavanju barem jedno dete mlađe od pet godina ili jedno siroče mlađe od 15 godina. Prema Svetskoj banci (SB), kriterijumi za sticanje prava na naknadu za nezaposlenost ne samo da podstiču neformalno tržište rada, već i motivišu korisnike druge kategorije da pokušaju da se kvalifikuju kao nesposobni za rad, kako bi prešli u prvu kategoriju i zadržali pravo na pomoć.
S druge strane, LDK se obavezuje na restrukturiranje ovog sistema, uvodeći socijalna osiguranja i smanjujući zavisnost od osnovne penzije iz državnog budžeta. Ipak, oni ne predviđaju reformu postojećih sistema.
Takođe, PDK ne predviđa nikakvu reformu sistema socijalne zaštite u celini, slično koaliciji AAK-Nisma, koja se fokusira samo na povećanje iznosa korisničkih naknada i ukidanje određenih kriterijuma za neke programe.
Međutim, pozitivni pomaci u programima tri opozicione stranke su obećanje o osnivanju fonda za nezaposlenost u slučaju PDK i AAK, odnosno osiguranja od nezaposlenosti u slučaju LDK. Ipak, da bi se to ostvarilo, biće potrebni stalni napori za formalizaciju tržišta rada.
Naslovna slika: K2.0
-
- Ovaj članak je napisan na albanskom.