Još od kraja rata na Kosovu, civilno društvo je stalno isticano kao glavni stub izgradnje zdrave demokratije. Priroda tog civilnog društva bila je predmet velikih diskusija, ali jedna centralna komponenta na Kosovu u protekle dve decenije — ustanovljena zakonom i praksom — oličena je u nevladinim organizacijama (NVO).

Kao deo ustavnog prava na slobodu udruživanja, svaki pojedinac ima pravo da formira kolektiv sa drugim pojedincima i da osnuje organizaciju sa misijom da ona služi lokalnoj zajednici i doprinese boljitku društva u celini.

Pravo na osnivanje nevladinih organizacija trenutno je zaštićeno i regulisano Zakonom o slobodi udruživanja u nevladine organizacije iz 2011. Međutim, na ovaj zakon su uloženi amandmani —i to je izazvalo velike kontroverze.

Mnoge nevladine organizacije tvrde da je niz izmena i dopuna nacrta zakona, za koji kažu da je neprimetno uguran preko reda, neustavan i da ima potencijal da podrije čitav sekor.

Kontroverza je dosegla nivo na kom je predsednik Kosova Hašim Tači (Hashim Thaçi) upotrebio svoj predsednički prerogativ da ne potpiše nacrt zakona, pa ga je tako vratio u Skupštinu Kosova na dodatno razmatranje,

U svetlu razvoja situacije, K2.0 postavlja pitanja o svrsi novog nacrta zakona, zašto je tako kontroverzan, i šta je urađeno da bi se sprečilo njegovo usvajanje.

Zašto se uopšte poteže novi zakon?

Proces kreiranja novog zakona radi regulisanja ove oblasti počeo je pre oko tri godine, sa ciljem uređivanja određenih aspekata, poput državne bezbednosti i prevencije finansiranja terorizma, što su oblasti koje su smatrane nedovoljno dobro regulisanim u postojećem zakonu.

Pripadnici raznih organizacija koje su bile deo radnih grupa uključenih u izradu nacrta novog zakona kažu da je prvobitna verzija prosleđena skupštini od Vlade bila jedna od najboljih u regionu, da je sasvim bila u skladu sa smernicama i praksama međunarodnih institucija, te da je usmerena u pravcu pravilnog funkcionisanja jednog od najvažnijih sektora u jednom demokratskom društvu.

Ovo zasad ne deluje toliko kontroverzno…

Nacrt zakona je usvojila Vlada Kosova u januaru 2018, a nakon prvog čitanja u skupštini marta meseca. Nakon što su nadležne komisije razmatrale nacrt radi izmena i dopuna, nacrt je vraćen u skupštinu na drugo čitanje 7. novembra 2018, gde je ponovo usvojen. Posle toga, prosleđen je predsedniku na potpisivanje.

Međutim, nakon što su za njega lobirale desetine nevladinih organizacija, uključujući one koje učestvuju u pravljenju nacrta novog zakona, predsednik je predočio da smatra da je nacrt zakona neustavan, pa je upotrebio svoje predsedničko pravo da ga pošalje nazad u skupštinu 23. novembra 2018. Predsednik je predstavio detaljno objašnjenje svih članaka koje smatra problematičnim i predloge za ponovnu tekstualnu obradu.

(Da biste pročitali objašnjenje procesa po kom se zakoni na Kosovu usvajaju, pogledajte uokvireni dio na dnu ovog članka.)

Zašto su nevladine organizacije lobirale kod predsednika da ne potpiše zakon, ako su mnoge među njima bile uključene u pravljenje nacrta?

Problem je bio u tome što je nacrt zakona koji je usvojen na drugom čitanju u novembru sadržao 36 dodatnih izmena i dopuna zakona u odnosu na prvobitni nacrt, a koje je dodala Komisija za javnu upravu, lokalnu samoupravu i medije. Brojne organizacije civilnog društva kažu da su ovi amandmani obuhvaćeni bez prethodnog obaveštenja ili konsultacija.

Stručnjaci iz NVO sektora na Kosovu aktivno su učestvovali u procesu pravljenja nacrta novog zakona, pa su, prema tome, što je i prirodno, bili zaprepašćeni kada su videli da je nacrt zakona koji su pravili sa lokalnim i međunarodnim stručnjacima bio “dopunjen” brojnim amandmanima, za koje kažu da su učinili da zakon bude mnogo beskorisniji i neprimenjiviji — a u nekim delovima čak i opasan.

Kosovska fondacija za civilno društvo (KCSF), uz podršku 77 drugih organizacija, poslala je 15. novembra pismo sa zamerkama Kabinetu predsednika nekoliko dana nakon što je nacrt usvojen po drugi put u Skupštini Kosova.

Dren Puka iz KCSF-a kaže da je moguće da poslanici koji su glasali za zakon i usvojili ga na drugom čitanju početkom novembra nisu bili pravilno obavešteni o problemima koji su nastali usled dodatnih amandmana, a koji su uvršteni u nacrt u poslednjem trenutku.

“Možemo reći da su oni na neki način prošvercovali amandmane koji su sasvim izmenili verziju zakona koja je potekla iz Vlade”, kaže Puka.

Sve to zvuči pomalo podmuklo. Dakle, šta se našlo u amandmanima, a što je toliko zabrinulo nevladine organizacije?

Žalba koju su nevladine organizacije poslale predsedniku sadržala je pravnu analizu “supstantivnih” amandmana. Tu se navodi da, iako su neki amandmani puke jezičke ili tehničke prirode, drugi su suštinski problematični.

Iako imaju niz zamerki na više amandmana, oni posebno upozoravaju na “desetkovanje principa neprofitnosti” i “mogućnosti koja je data institucijama da proizvoljno zatvore bilo koju nevladinu organizaciju”.

Sve ovo zvuči poprilično ozbiljno! Da krenemo od prvog…

Amandman 31 je u vezi sa članom 41.2, koji se bavi time ko može da nasledi imovinu nevladine organizacije po njenom gašenju; tu se dodaju reči “ili druge institucije” pored “druge nevladine organizacije registrovane u Republici Kosovo”.

Organizacije su upozoravale na to da izraz “druge institucije” ostavlja mnogo prostora za različita tumačenja, pa bi se time posledično omogućilo nevladinim organizacijama da prenesu svoju imovinu na doslovce bilo koji subjekt koji se smatra javnom ili privatnom institucijom.

To znači da bi NVO koja je nekako stekla novac ili drugu imovinu mogla olako da prenese svoje bogatstvo na bilo koju instituciju — uključujući potencijalne privatne entitete — pukom odlukom svojih članova ili odbora direktora.

Strepnja postoji zbog uverenja da se ova odredba protivi osnovnom principu da nevladine organizacije ne rade za profit, već za realizaciju ciljeva ili misija od kojih opšta javnost ima koristi.

Kako bi to izgledalo u praksi? Ko bi bio pogođen?

Organizacije civilnog društva su upozorile da glavni problem leži u činjenici da je niz mikrofinansijskih institucija koje deluju na Kosovu registrovan kao NVO.

Mikrofinansijske institucije su “male banke” koje su se razmnožavale posle rata na Kosovu i koje su koristile strane donacije u pokušaju da ljudima obezbede lakši pristup fondovima u formi malih zajmova po niskim kamatnim stopama. Međutim, u praksi, često se dešavalo upravo suprotno.

Puka kaže da su zajmovi koje nude mikrofinansijske institucije na Kosovu dostigli kamatne stope do 40 odsto, te da su ove institucije u proteklim godinama uspele da prikupe ogromne sume novca kroz zajmove koje su građani vratili. KCSF procenjuje da ukupna suma kapitala koju poseduju mikrofinansijske institucije registrovane zvanično na Kosovu kao NVO iznosi oko 160 miliona evra.

Sve dosad, kako se ovaj novac nalazi u organizacijama registrovanim kao NVO, on nije mogao da se iskoristi za lični ili bilo koji drugi profit. Međutim, ovakva promena zakona omogućila bi ovim mikrofinansijskim institucijama da legalno prenose sredstva sa svojih računa na druge “institucije”, uključujući prenos na fizička lica.

“Ako se ove izmene i dopune zakona usvoje, svaka NVO može da doživi izraziti debakl u pogledu svoje imovine, a sve bi to bilo legalno”, kaže Puka. “[Novi nacrt] zakona daje mnogo prostora zloupotrebama, i to ne samo mikrofinansijskim institucijama; tako se pravi neposredna šteta sektoru omogućujući nevladinim organizacijama da zloupotrebe imovinu.”

Puka objašnjava da je Ustavni sud Kosova izrekao presudu o ovom pitanju na osnovu istih principa. Godine 2013, Ustavni sud je objavio da prenošenje sredstava mikrofinansijskih NVO na akcionarska društva predstavlja nezakoniti čin.

Sve ovo zvuči kao dobar recept za korupciju! Ipak, šta je sa njihovom drugom strepnjom — to da će Vlada moći da zatvori nevladine organizacije ne zvuči vrlo demokratski…

Ovo je u vezi sa amandmanom 30 i tiče se člana 41.1.2. U ovom amandmanu izraz “insolventan” zamenjuje se rečju “neaktivan”, kada se govori o osnovi za gašenje nevladine organizacije.

Insolventnost je nemogućnost organizacije da izvrši neophodna plaćanja — dakle, ona ima u potpunosti finansijski karakter. U kosovskom pravosudnom sistemu, nesolventnost je jasno definisana u Zakonu o bankrotstvu, koji utvrđuje “nesolventnost” i/ili “nemogućnost plaćanja” kao “finansijsko stanje u kom entitet nije u mogućnosti da isplati potraživanja dok rastu ili kada pasiva prevaziđe verovatnu vrednost njegove imovine”.

S druge strane, reč “neaktivan” ima sasvim drugačije značenje i može se tumačiti na više načina, ostavljajući prostor javnim institucijama da zatvore organizacije na proizvoljan način, čak i bez sudskog naloga.

U analizi civilnog društva tvrdi se da se tako ostavlja prostor “za proizvoljne odluke” i da je to “protivno ustavnom pravu na slobodu udruživanja”, dok se ističe da je “neizvodljivo kao pravna norma” jer ne postoji osnova za merenje takve aktivnosti.

Čoveče, ovo zvuči kao previše ovlašćenja u rukama države, posebno kada imamo u vidu da mnoge od ovih NVO teže tome da zahtevaju odgovornost vlasti. Koje amandmane na zakon zahtevaju nevladine organizacije?

U suštini, organizacije civilnog društva zahtevaju odobrenje verzije zakona koja je prvobitno usvojena u vladi, odnosno nacrta zakona pre uvrštavanja 36 amandmana od strane Komisije za javnu upravu. Kažu da će taj nacrt omogućiti Kosovu da ima vrlo progresivan zakon koji je usklađen sa evropskim standardima.

Organizacije pozivaju poslanike da podrže predložene izmene i dopune koje je prosledio predsednik, a koje su u suprotnosti sa 36 amandmana koje oni smatraju vrlo štetnim.

Da li da očekujemo promene skupštinskoga glasanja, imajući u vidu da su isti ti poslanici glasali ‘za’ problematične amandmane na drugom čitanju nacrta zakona u novembru?

Kako je zakon usvojen u skupštini na drugom čitanju, predstavnici NVO su održali niz sastanaka sa svim poslanicima i parlamentarnim grupama, pokušavajući da obezbede više informacija poslanicima o zakonu koji su izglasali početkom novembra.

Nakon što je predsednik vratio nacrt u skupštinu, Komisija za javnu upravu održala je sastanak 12. decembra, gde je ponovo razmatrala nacrt zakona. Međutim, uprkos preporukama koje je predsednik prosledio na osnovu strepnje koje izražava civilno društvo, Komisija je ponovo glasala ‘za’ zakon koji sadrži članove koje predsednik i nevladine organizacije smatraju neustavnim.

KCSF je izdala saopštenje posle sastanka, navodeći da su neki poslanici tokom sastanka, posebno predsedavajući Komisije, Nait Hasani, koristili uvredljive izraze, nepotpune argumente i manipulacije u odnosu na članove koji su predstavljali civilno društvo na sastanku.

Uprkos tvrdnjama nekih poslanika u Komisiji da je ovaj zakon protivan Ustavu i da su argumenti koje je izrazilo civilno društvo pravedni, zahtevi koje je obznanilo civilno društvo oboreni su zbog pet glasova, jednim ‘za’ i jednim uzdržanim.

Glasovi protiv potekli su od Naita Hasanija (PDK), Miljaima (Milaim) Zeke (NISMA), Adema Mikulovcija (Mikullovci) iz Samoopredeljenja, Imeta Rahmanija (Rrahmani) iz LDK-a i Alberta Kinolija (Kinolli) iz grupe 6+. Za preporuke civilnog društva koje je predložio predsednik glasali su Dževahire (Xhevahire) Izmaku (PDK), Rasim Selmanaj (AAK), Arban Abraši (Abrashi) iz LDK-a i Šćipe (Shqipe) Pantina iz PSD-a. Valjon (Valon) Ramadani iz Samoopredeljenja bio je uzdržan, dok je Jasmina Živković (Srpska lista) bila odsutna.

Lobistički rad nevladinih organizacija i informativni sastanci nastavljeni su posle toga, ali su predstavnici civilnog društva i dalje zabrinuti za to da bi sporni amandmani mogli da budu odobreni kada se glasanje održi na plenarnoj skupštinskoj sednici.

Kada će poslanici glasati o ovome?

Treće i poslednje čitanje zakona održava se sledeće nedelje. Rasprava je održana na skupštinskoj plenarnoj sednici u sredu (30. januara), ali nije bilo kvoruma za glasanje, pa je tako sednica bila suspendovana. Skupština nije zvanično potvrdila kada će se sednica završiti (pa, prema tome, gde će se glasanje održati). Međutim, pretpostavlja se da bi se to moglo dogoditi već u subotu (2. februara) ukoliko se nova sednica zakazana za taj dan bude završila na vreme.

Šta se dešava ukoliko poslanici ipak usvoje zakon sa kontroverznim amandmanima?

Ukoliko ga poslanici usvoje na trećem čitanju na skupštinskoj plenarnoj sednici, zakon se ne vraća predsedniku, već bi trebalo da stupi na snagu 14 dana kasnije.

KCSF i druge organizacije koje podržavaju ovu inicijativu najavile su da će, pre nego što zakon stupi na snagu, pokušati da predstave dovoljne pravne argumente posredstvom ombudsmana pred Ustavnim sudom. Kažu da će zatražiti od ovog suda da izrekne privremeno ograničenje kako bi im dalo vremena da iskoriste druga zakonska sredstva da bi sprečili prenos imovine iz mikrofinansijskih institucija registrovanih kao NVO.

Ako oni ne uspeju u tome, kod njih postoji strepnja da će, čim novi zakon stupi na snagu, milioni evra odmah biti isisani iz organizacija registrovanih kao NVO i otići u ruke fizičkih lica prekonoći.K

Naslovna fotografija: Creative Commons License. 

*Napomena urednika: Nastavak zasijedanja Skupštine, tokom kojeg će se glasati o nacrtu zakona, pomjeren je za 11. april.