Kosovo teži ka članstvu u EU. Potpisalo je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), kao i mnoge druge ugovore koji imaju za cilj da ga pripreme za evropski put.

EU je također posrednik u dijalogu Kosova i Srbije, procesu koji bi trebao usloviti potpisivanje sveobuhvatnog i pravno obavezujućeg sporazuma. Brisel na tome insistira kao preduslovu za pristupanje Kosova evropskom bloku.

Međutim, Kosovo je u problemu.

Kosovo teži ka tome da uđe u EU kao suverena država, ali ga kao takvog ne priznaje ukupno pet članica EU — niti Unija kao cjelina. Za EU Kosovo nije država, već samo “zemlja”, tj. teritorijalna jedinica koja ima neku međunarodno-pravnu ličnost u tom smislu da Unija s njom može sklapati međunarodne sporazume, ali da nije suverena kao država.

U nedavnoj presudi Općeg suda Evropske unije rastumačeno je kako EU vidi Kosovo, što bi se u značajnoj mjeri moglo odraziti na evropsku budućnost Kosova.

Naime, Sud je otvorio predmet nakon što je Španija podnijela tužbu protiv Evropske komisije, a zbog toga što je potonja dozvolila da se Regulatorna agencija za elektronske i poštanske komunikacije Kosova pridruži Tijelu evropskih regulatornih uprava za elektronske komunikacije (BEREC), čiji je osnivač EU. Od Suda je zatraženo da ocijeni zadovoljava li Kosovo uslove kao zemlja u skladu s regulativom EU i ima li s tim u vezi jedna regulatorna agencija s Kosova pravo da se pridruži BEREC-u.

Presudom (u predmetu T-370/19 od 23. septembra 2020. godine) Sud je ocijenio da se u jednom od ugovora o osnivanju EU — i to u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije (UFEU) — pravi razlika između “zemalja” i “država”.

Kako je navedeno u presudi, razlikovanje “zemlje” od “države” omogućava EU da stupa u vanjskopolitičke odnose sa subjektima koji nisu države, ali ipak imaju međunarodnopravnu ličnost dovoljnu za sklapanje međunarodnih ugovora. Međunarodnu zajednicu ne sačinjavaju isključivo države, već i različite teritorijalne jedinice mimo suverenih država, s kojima bi EU trebala održavati neke odnose. Takve teritorijalne jedinice — koje nemaju suverenost kao države, ali ipak imaju neku međunarodnopravnu ličnost — potpadale bi pod pojam “zemlja” u onom obliku u kojem se koristi u UFEU.

Sud je podsjetio da je EU sklopila niz međunarodnih sporazuma s jedinicama koje nisu suverene države, kao što su Palestinska oslobodilačka organizacija, Odvojeno carinsko područje Tajvan, Penghu, Kinmen i Matsu, Vlada Specijalne administrativne regije Narodne Republike Kine Hong Kong te Vlada Specijalne administrativne regije Narodne Republike Kine Makao.

U nastavku presude Sud je potvrdio da je EU sklopila niz međunarodnih sporazuma i s Kosovom, uključujući SSP.

Međutim, Sud je ujedno napomenuo da EU nije zauzela stav o statusu Kosova kao suverene države. U SSP-u je eksplicitno navedeno da taj dokument ne predstavlja priznanje Kosova kao nezavisne države od strane EU niti da utječe na pojedinačne stavove članica EU o statusu Kosova.

Slične mjere predostrožnosti uvrštene su u druge međunarodne sporazume koje je EU potpisala s Kosovom. EU je bila ovlaštena da sklapa međunarodne sporazume s Kosovom jedino zato što su se relevantne odredbe u ugovorima EU odnosile na “zemlje”, a ne na “države”.

Sud je potvrdio ono što je EU već konstatovala u Studiji izvedivosti iz 2012. godine u kojoj je razmotreno ispunjava li Kosovo uslove za sklapanje SSP-a. Evropska komisija je objasnila da sklapanjem SSP-a ni EU ni članice EU pojedinačno ne bi priznale Kosovo kao nezavisnu državu.

Zbog toga je SPP potpisan između Kosova i EU drugačiji u odnosu na ostale, budući da je to SPP potpisan samo s EU. U njemu nisu sadržane sve oblasti uključene u ostale SPP-ove jer bi to obavezalo članice EU da ga ratifikuju — što ne bi bilo moguće s obzirom na to da njih pet ne priznaje Kosovo. SPP potpisan između Kosova i EU samim time je “lajt” verzija Sporazuma prilagođena jednoj “zemlji”, a ne “državi”.

Tehnički izrazi za sobom povlače posljedice

Činjenica da EU gleda na Kosovo kao na zemlju, a ne suverenu državu znatno utječe na buduće članstvo Kosova u EU te na postizanje sveobuhvatnog i pravno obavezujućeg sporazuma između Kosova i Srbije koji bi trebao normalizovati njihove međusobne odnose.

Dok god ga EU tretira kao zemlju, Kosovo će biti suočeno s ozbiljnim pravnim preprekama koje bi mu mogle onemogućiti da se pridruži EU, pa čak i da započne proces pristupanja. Kako bismo to razumjeli, moramo se osvrnuti na još jedan dokument: Ugovor o Evropskoj uniji.

U članu 49. Ugovora navodi se da samo države mogu pristupiti EU. Članstvo je otvoreno samo “evropskim državama” te tako samo države mogu podnijeti zahtjev za članstvo u EU. Uslovi za prijem u EU utvrđeni su u sporazumu EU i “države podnositeljice zahtjeva”.

S obzirom na distinkciju koju sud pravi između “država” i “zemalja”, potonjima je članstvo u EU očigledno uskraćeno.

Sve dok ima članica EU koje ga ne priznaju kao državu i dok ga EU smatra zemljom, a ne državom, Kosovo će ostati blokirano na putu ka članstvu u EU.

EU kontinuirano naglašava da je sveobuhvatan i pravno obavezujući sporazum Kosova i Srbije o normalizaciji odnosa preduslov za ulazak Kosova i Srbije u EU. Dijalog Kosova i Srbije kojim posreduje [EU] upravo je i koncipiran tako da bude oslonac za pregovore i postizanje sporazuma. Međutim, čini se da je u ovom procesu Srbija — u očima EU — suverena država, a Kosovo “zemlja”, odn. teritorijalna jedinica koja nema državnu suverenost.

EU isto tako nikada nije izričito zahtijevala da u sporazum bude uključeno priznanje Kosova od strane Srbije. To za sobom povlači tri posljedice:

Prvo, Kosovo i Srbija nisu pravno jednaki subjekti u procesu pregovora. Srbija je suverena država sa svim pravima i obavezama u okviru međunarodnog prava, dok EU smatra da je Kosovo manje od toga.

Drugo, Kosovo mora voditi računa o tome u kojem pravnom kapacitetu će potpisati sporazum sa Srbijom. Izuzev ako potonja jasno i nedvosmisleno prizna Kosovo kao suverenu državu, pri potpisivanju će se javiti nejasnoće u vezi s njegovim statusom u okviru međunarodnog prava. Time će biti ostavljeno prostora za različita tumačenja koja bi osporila pravo Kosova na državnu suverenost.

Treće, čak i ukoliko Kosovo i Srbija postignu sporazum, a Srbija prizna Kosovo kao državu, to ne znači da će to automatski učiniti i članice EU koje ga trenutno ne priznaju. U slučaju da ga ne priznaju, EU će Kosovo i dalje treitrati kao zemlju, a ne državu, stoga će njegov ulazak u EU ostati blokiran.

Zato je važno da sporazumom Kosova i Srbije bude obuhvaćeno priznanje Kosova od strane EU i članica EU koje ga ne priznaju, budući da tim dokumentom u suprotnom neće biti ostvaren željeni cilj: omogućavanje članstva Kosova u EU.

Zbog svega gorespomenutog neophodno je da EU i članice EU koje ne priznaju Kosovo podrže sveobuhvatan i pravno obavezujući sporazum Kosova i Srbije kao “preduslov” za njegovo stupanje na snagu.

Usluga će u suprotnom biti učinjena isključivo Srbiji, i to tako što će joj biti omogućen ulazak u EU, dok će pravni status Kosova još uvijek biti nejasan i predmetom kontroverzi.

Nažalost, premalo pažnje se pridaje složenim pravnim dimenzijama sporazuma sa Srbijom, pri čemu postoji tendencija da se pravni aspekti sporazuma izvrgavaju ruglu kao nepotrebni i preženo nerelevantni legalizmi. Međutim, Kosovo je platilo visoku političku cijenu svaki put kada je zanemarilo pravne implikacije svojih postupaka na međunarodnoj sceni.

U dosadašnjem toku dijaloga Kosova i Srbije koji se vodi pod posredstvom EU izbjegavalo se eksplicitno razmatranje pitanja priznanja, umjesto čega su se akteri dijaloga usredsrijedili na pojedine oblasti od praktičnog značaja, više na nivou tehnikalija.

I EU i SAD od Kosova očekuju da učestvuje u dijalogu, a to će biti jedan od glavnih izazova za novu vlast. Ipak, nedavno formiranoj vladi Kosova bilo bi preporučljivo da se smjesta pozabavi pitanjem priznanja i da se ne upušta u zamršene probleme čisto tehničke prirode. Ukoliko je zamisao ta da dijaloški proces ima bilo kakvo pravno značenje, kroz taj proces bi se trebalo adresirati ključno pitanje u odnosima Kosova i Srbije te Kosova i EU — a to je pitanje priznanja.

Kosovo bi isto tako trebalo učestvovati u odvojenom dijalogu s EU, koji će se odnositi na to kako zagarantovati da države članice EU koje ga ne priznaju na kraju priznaju Kosovo u sklopu sveobuhvatnog i pravno obavezujućeg sporazuma Kosova i Srbije. Kosovo bi trebalo jasno signalizovati da neće prihvatiti dogovor sa Srbijom bez garancije da će EU i države članice EU koje ga ne priznaju priznati Kosovo.

Ova dva različita toka dijaloga — sa Srbijom i EU — iziskivat će od Kosova da stavi u pogon sav svoj diplomatski kadar te da se pobrine za to da njegova vanjska politika u vezi s dijalogom bude jasna i koordinisana.

Kosovo mora izbjeći grešku koja se ogleda u uvjerenju da će sporazum sa Srbijom sam po sebi biti dovoljan da Kosovo priznaju one države koje ga do sada nisu priznale, kao i da bi bilo kakav sporazum automatski dozvolio Kosovu da se pridruži EU i UN-u.

Kada je 2008. godine proglasilo nezavisnost i jednostrano prihvatilo Sveobuhvatni prijedlog za rješenje statusa, Kosovo je vjerovalo da će izvojevati priznanje većine država. To očekivanje se pokazalo iluzornim.

Istu grešku ne bi valjalo praviti dva puta.

Naslovna ilustracija: Arrita Katona / K2.0.