U centru Sarajeva, 12. novembra 2002. godine, pred veliku bijelu zgradu opasanu visokim zidovima parkirao se buldožer.

Uslijedilo je otvaranje velike metalne kapije i buldožer se uvezao unutra. Uskoro su počeli dolaziti novinari i novinarke, zvanice — uglavnom lokalni političari i biznismeni — kao i predstavnici i predstavnice međunarodnih organizacija u Bosni i Hercegovini (BiH).

Na ovaj način, tadašnji visoki predstavnik, pokojni britanski političar i vojnik Pedi Ešdaun (Paddy Ashdown), najavio je početak inicijative “Buldožer”, odnosno početak velikih promjena u BiH.

Inicijativu je osmislila međunarodna zajednica, čiji je cilj bio da se stvore bolje uslove za ekonomski razvoj, a samim time i napredak BiH u svakom drugom polju.

Prvobitna zamisao bila je da se ostvari partnerstvo između bh. političara i privrednika kako bi se identificirale pravne prepreke na putu ekonomskog boljitka zemlje i otvaranja novih radnih mjesta. Dvije strane su, zajedničkim snagama, trebale težiti ka reformi pravosuđa. Usto, formiran je i Komitet koji je uvezao svakoga ko je bio pozvan na ovu političku predstavu, te je obećano “50 reformi u 150 dana”.

Rečeno je i da će novi proces biti potpuno transparentan, kao i sam rad Ureda visokog predstavnika (OHR), institucije koja je uspostavljena da bi nadzirali provođenje civilnog dijela Dejtonskog mirovnog sporazuma potpisanog 1995. godine. Osim toga, naglašeno je da će kapija ostati otvorena za sve koji žele znati više o onom što se dešava iza zidina.

Nekoliko dana kasnije, kapija je ponovo zatvorena, a tako je ostalo i do danas, kada građani nisu više ni sigurni da li neko, osim obezbjeđenja i službi za održavanje, uopće dolazi u bijelu zgradu na obali rijeke.

Vlasnica trgovine prekoputa zgrade OHR-a rijetko kada nekoga vidi. “Nema više frke i trke k’o nekad da svaki dan kolone džipova jure sa rotacijom”, kaže dok gleda ka zatvorenoj kapiji. “Sad prođu jednom sedmično il’ nijednom.”

Kad Visoki predstavnik utihne

Da se malo šta unutra dešava pokazuje i online arhiva odluka OHR-a, iz koje se vidi da je posljednja odluka te institucije koja je utjecala na živote građana i građanki BiH donijeta prije ravno pet godina.

Tom odlukom OHR je ukinuo niz zabrana koje su prethodni visoki predstavnici izrekli izabranim i imenovanim zvaničnicima.

Danas OHR ima samo dva odjela, politički i pravni, uz jedan regionalni ured, i to onaj u Banjaluci. Zatvoreni su regionalni uredi u Tuzli i Mostaru, kao i Odjel za ljudska prava/vladavinu prava, Odjel za razvoj medija, Radna grupa za rekonstrukciju i povratak. Nema više ni vojnog savjetnika niti jedinice za pravnu reformu.

Volfgang Petrič (Wolfgang Petritsch), bivši visoki predstavnik u Bosni i Hercegovini, vjeruje da institucija na čijem je čelu i sam nekada bio nema više dobar ugled. Fotografija: Creative Commons License.

“Tužno mi je već duže od decenije gledati kako OHR potpuno gubi reputaciju i ugled”, ocijenio je Volfgang Petrič (Wolfgang Petritsch), nekadašnji specijalni predstavnik EU za Kosovo (1998–1999), te Visoki predstavnik u BiH (1999–2002).  

“OHR je sve manje relevantan”, smatra i Geral Knaus, osnivač Evropske inicijative za stabilnost (European Stability Initiative ESI) — think tanka koji se bavi analizama procesa proširenja EU i stanja u jugoistočnoj Evropi — a ujedno i vrstan poznavalac prilika na Balkanu, koji je nekada i radio za OHR u Sarajevu.

Gdje je visoki predstavnik i koja je njegova uloga, odavno se pitaju brojni analitičari i mediji u BiH.

Trenutno su domaći politički akteri u BiH polarizovani u vezi s pitanjem OHR-a, tvrdi Bodo Veber (Weber), saradnik berlinske Inicijative za odgovornu politiku demokratizacije Democratization Policy Council (DPC), čije je profesionalno djelovanje uglavnom vezano za Balkan.

“Političke snage među vladajućim srpskim i hrvatskim partijama koje žude za podrivanjem ustavnog poretka BiH, a vjerovatno i njenog teritorijalnog integriteta, željele bi što prije vidjeti leđa OHR-a”, ističe Veber, te dodaje kako ipak ima dosta onih koji vide OHR “kao sigurnosnu mrežu za očuvanje države BiH”.

Gojko Berić, kolumnista i višegodišnji novinar dnevnog lista Oslobođenje, u jednoj od svojih nedavnih kolumni piše kako je “u očima ovdašnje javnosti, Visoki predstavnik… pojednostavljeno rečeno, diplomata koji u Sarajevu živi kraljevski i ne miješa se puno u svoj posao”.

Berić piše ovu kolumnu ne tražeći reakciju ili akciju od OHR-a, nego podsjeća visokog predstavnika da je nadležan tumačiti i provoditi civilni dio Mirovnog sporazuma potpisanog u Dejtonu (Dayton) 1995. godine, a čiji je dio i Ustav BiH.

“Osim komplikovane institucionalne ljušture u kojoj su se etnonacionalističke vlasti samozaglavile, ima u tom Ustavu i dosta toga što je upisano u korist čovjeka”, piše Berić.

“Međutim, država BiH je od svih tih civilizacijskih dostignuća praktično ispražnjena, ona su izbrisana i pogažena. Niko za to nije odgovarao, iako je riječ o flagrantnom kršenju najvažnijih dijelova Mirovnog sporazuma. Visoki predstavnik šuti!”

Bonske ovlasti

Ured Visokog predstavnika osnovan je tokom dvadesetodnevnih mirovnih pregovora koji su se u kasnu jesen 1995. godine odvijali u američkoj vojnoj bazi u Dejtonu (savezna država Ohajo). Pod pritiskom američke diplomatije, tadašnji predsjednici BiH, Hrvatske i Srbije potpisali su mirovni sporazum kojim je uspostavljeno i novo uređenje zemlje, ali i pomoću kog je — što je još važnije — zaustavljen rat koji je trajao od 1992. godine.

Lideri zemalja regiona, zapadne Europe i SAD-a, zajedno se predstavnicima različitih međunarodnih organizacija, dogovorili su se da BiH ostane nezavisna država u međunarodno priznatim granicama. Jedini novitet u tom pogledu bilo je iscrtavanje unutrašnjih granica zemlje, a na osnovu ratnih linija fronta.

Tako je BiH podijeljena na dva entiteta, Federaciju Bosne i Hercegovine i Republiku Srpsku, kojima je 1999. godine dodat Distrikt Brčko kao multietnička administrativna jedinica samouprave. Pripadnici tri najveće etničke grupe u državi, Bošnjaci, Srbi i Hrvati, postali su “konstitutivni narodi” i tako stekli politička prava uskraćena drugim narodima koji žive u BiH — uključujući i onim osobama koje se izjašnjavaju kao građani Bosne i Hercegovine.

Problemi proizvedeni ustrojstvom države kulminirali su donošenjem presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu “Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine”, u kojoj se navodi da sam Ustav BiH krši Evropsku konvenciju o ljudskim pravima.

U sličnom, mada manje poznatom predmetu “Zornić protiv Bosne i Hercegovine”, isti sud je donio presudu u korist Azre Zornić, kojoj prethodno nije bilo dozvoljeno da bude imenovana na visoku poziciju u državi budući da se odbila izjasniti kao pripadnica jednog od tri konstitutivna naroda. Svoju odluku opravdala je mišljenjem da bi svi građani i građanke BiH trebali uživati ista prava. Uprkos navedenim odlukama Evropskog suda za ljudska prava, stanje u zemlji se još uvijek nije promijenilo.

Vijeće za provedbu mira (PIC) daje legitimitet Uredu visokog predstavnika u Bosni i Hercegovini. Fotografija: OHR.Cijela organizacijska struktura OHR nije ništa jednostavnija od administrativne strukture BiH.

Legitimitet Visokom predstavniku daje Vijeće za implementaciju mira (PIC), koje čine predstavnici 55 zemalja čije su ambasade prisutne u BiH, te međunarodnih organizacija koje na različite načine imaju veze sa provedbom DMS-a. Izvršna ruka PIC-a, koja visokom predstavniku daje političke smjernice, jeste Upravni odbor koji čine: Kanada, Francuska, Njemačka, Italija, Japan, Rusija, Velika Britanija, SAD, EU i Organizacija islamske konferencije koju predstavlja Turska.

Svakoj odluci OHR-a mora prethoditi saglasnost Upravnog odbora, što već godinama predstavlja veliki problem. Određena neslaganja ne tiču se same BiH, već su posljedica različitih prioriteta u vladama svih ovih država.

Vijeće se po okončanju rata redovno sastajalo van granica BiH, donoseći odluke koje su se ticale života građana i građanki u ovoj zemlji. Tako su se 1997. godine sastali u Bonu te donijeli zaključke koji su visokom predstavniku dali neograničene, takozvane Bonske ovlasti.

Ove ovlasti omogućavaju da onaj ko obnaša funkciju visokog predstavnika smjenjuje izabrane zvaničnike, donosi i ukida zakone, te gasi i uređuje medije, prodirući tako u skoro svaki segment života u BiH.

U periodu od 1997. do 2012. godine, visoki predstavnici u BiH su, koristeći Bonske ovlasti, nametnuli 899 odluka. Između ostalih, tim putem su nametnute i odluke koje se tiču izgleda državne zastave, državljanstva, jedinstvenih registarskih tablica za vozila i državne valute, osnivanja pravosudnih institucija, te imenovanja sudija i tužilaca.

I povrh svega toga, odluke visokog predstavnika su konačne i na njih nije moguće uložiti žalbu. On svoje poteze ne mora nikome pravdati.

Kao što je i drugi po redu visoki predstavnik Karlos Vesterndorp (Carlos Westendorp) izjavio u intervjuu koji je dao čak i prije održavanja Bonske konferencije, “ukoliko pažljivo iščitate tekst Dejtonskog sporazuma… [taj dokument] mi pruža mogućnost da slobodno tumačim svoje nadležnosti i ovlasti.”

Tako su u prethodnim godinama sa funkcija smjenjivani premijeri, članovi Predsjedništva, ministri, čelnici obavještajnih agencija, policijski službenici i službenice, kao i drugi zvaničnici.

Mišljenje mnogih analitičara i analitičarki, među kojima je i politolog Dražen Pehar, jeste da su visoki predstavnici tokom prvih deset poslijeratnih godina pokušavali uvesti u BiH demokratiju nedemokratskim metodama, koje podrazumijevaju nametanje odluka i odsustvo odgovornosti prema građanima i građankama.

Pehar, koji je jedno vrijeme i radio za OHR, u svom radu iz 2014. godine tvrdi da su odluke te institucije dodatno zaoštrile postojeće tenzije unutar zemlje.

Budući da su praktično neograničene ovlasti dodijeljene instituciji koju na krajnje netransparentan način vode stranci ne preuzimajući odgovornost za vlastite odluke, BiH je u ovom trenutku jedini poluprotektorat u Evropi, a možda i u svijetu.

Prebacivanje odgovornosti

Ipak, u proteklih petnaest godina smanjuje se želja za korištenjem takvih ovlasti.

Potpuni zaokret u tom pogledu desio se u vrijeme kada je u BiH stigao peti po redu visoki predstavnik, Kristijan Švarc-Šiling (Christian Schwarz-Schilling), čiji je mandat trajao od 2006. do 2007. godine.

Švarc-Šiling je dobar dio svog mandata, kažu kritičari, prespavao, a svoju pasivnost je i najavio u intervjuu datom 2005. godine za jedan lokalni medij.

“Radit ću i na tome da se ljudima u BiH vrati povjerenje u izabranu vlast”, obećao je tada budući visoki predstavnik. “To znači da ona mora preuzeti potpunu odgovornost, a OHR će sve više i više biti savjetnik, animator, pomagač i prijatelj bh. naroda i vlasti. Kako BiH bude napredovala u procesu pregovora s EU o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, tako će i OHR pomagati u tom procesu i pratiti ga.”

U praksi, njegov pristup djelovanje OHR-a sveo na minimum.

Švarc-Šilingov mandat i njegov rezerviranost prema lokalnim političkim procesima bili su paralelni s razvojem događaja na međunarodnoj sceni koji se odrazio i na BiH i na cijeli regio. Nakon 11. septembra 2001. godine i terorističkih napada na SAD, pažnja velikih svjetskih sila okreće se ka zemljama na istoku i novim ratovima u kojima učestvuju.

U tom periodu, Evropska unija postaje uključenija u BiH u odnosu na SAD, koje su nakon rata često imale primat u donošenju odluka.  

Sam Šiling je novi pristup objasnio odmah na početku mandata, rekavši kako mu je cilj da pripremi prostor za “transfer nadležnosti s OHR-a na Ured specijalnog predstavnika EU (EUSR)”, tijela koje jeu nadležnosti Vijeća Evropske unije sa predstavnicima i predstavnicama svih zemalja članica EU.

Od 2011. godine, kada je imenovan prvi put, EUSR — čiji je zadatak da “radi na jačanju političke podrške EU ciljevima njene politike u BiH”, te da u tom procesu daje “savjete i podršku u političkom procesu institucijama na svim nivoima” — mnogo je prisutniji u javnosti od OHR-a.

Bodo Veber iz DPC-a kaže da je 2005. godine EU nevoljno od SAD preuzela vodeću poziciju u potpori demokratskim procesima na Balkanu.

Evropska unija je, kako smatra, 2006. godine proglasila lokalne političke elite dovoljno zrelim prvenstveno jer se željela izvući iz skupog angažmana izgradnje države na Balkanu.

“EU prethodno nije ispunila osnovni preduslov, a to je izmjena Mirovnog sprazuma koji je osmišljen kao kratkoročno prelazno rješenje za zaustavljanje rata, a ne trajni okvir za političko uređenje”, analizira Veber.

Bivši visoki predstavnik Volfgang Petrič također smatra da Dejtonski sporazum kao takav “odavno neodgovarajuća obuća za evropski put BiH”, te napominje kako je nužno razviti sistem koji je kompatibilan sa evropskim standardima i vrijednostima.

“Ali, to ne mogu uraditi ni OHR ni PIC”, zaključuje, te dodaje kako ni lokalna ni politika međunarodne zajednice, “a posebno Brisel”, nisu poduzeli nužne korake ka evropeizaciji BiH.

Petrič pojašnjava kako bi se djelovanje OHR-a od osnivanja do danas moglo podijeliti u dva dijela; prvi je ujedno i uspješniji dio, koji je trajao do 2006. godine i u kome je bilo napretka u povratku izbjeglica, izgradnji državnih institucija i jačanju bezbjednosti; drugi period počinje 2006. godine i opisuje ga kao vrijeme stagnacije.

U tom drugom periodu, ono što se smatralo uspjesima prethodnog perioda degradirano je zbog manjeg angažmana SAD i EU, kao i zbog narušenih međusobnih odnosa zemalja članica PIC-a i njegovog Upravnog odbora, naročito s obzirom na  polarizaciju između Rusije i zapadnih zemalja.

“Upravni odbor PIC-a je disfunkcionalan i blokiran”, kaže Petrič i objašnjava da članice zloupotrebljavaju ovo međunarodno tijelo “kao bojno polje u novom Hladnom ratu”.

Nedostatak angažmana sa obje strane pretvorio je BiH “u močvaru usljed nedostatka političke volje unutar EU i smanjivanja resursa, kao i jačanja etnio-nacionalnih politika podjele unutar BiH”. “I dok Kosovo može biti riješeno jer postoji politička volja na obje strane, BiH izgleda kao zauvijek zaglavljena u neugodnoj poziciji za koju ne vidim brzo rješenje”, zaključuje Petrič.

Bivši visoki predstavnik se nada da će što prije biti nađeno rješenje za pitanje Kosova, a čime bi se mogle pokrenuti snage u Vašingtonu, Briselu i u samoj BiH, da nađu rješenje “preostalog problema Jugoslavije”.

No, ovaj bivši visoki predstavnik danas kaže da je OHR davno trebalo da bude ugašen.

Prema analizama DPC-a, disfunkcionalni sistem u BiH koji je nastao na osnovu svih grešaka počinjenih u prošlosti, danas savršeno odgovara vladajućim političkim elitama kojima odgovara status kvo, baziran na održavanju međuetničkog straha.

S druge strane, Veber ne vjeruje da će OHR u skorije vrijeme biti ukinut, pri čemu ističe da većina zapadnih zemalja u ovom trenutku vidi OHR kao sigurnosnu opciju za slučaj da stvari krenu loše u BiH. “Zapad bi bio lud da se odrekne ovakve izvršne vlasti prije nego što dođe do pune provedbe DMS-a ili sveobuhvatne ustavne reforme u BiH”, navodi.

No, imajući u vidu to da ni jedno ni drugo nisu blizu, OHR će najvjerovatnije ostati gdje jeste — barem u tehničkom smislu.

Smjernice za napredak

Aktuelni visoki predstavnik Valentin Incko (Inzko) u BiH je došao prije 10 godina. Nedavno je iz njegovog ureda objavljeno da će ostati još dvije.

K2.0 je pokušalo dobiti intervju od gospodina Incka, ali u periodu od mjesec dana on nije našao vremena da govori o svojoj aktuelnoj ulozi u političkim zbivanjima.

No, nakon mjesec dana, putem pres-službe, uputio je devet odgovora na postavljenih sedamnaest pitanja. Odbio je govoriti o svojim primanjima, te o tome koliko vremena godišnje provede u Austriji, a koliko u BiH.    

Između ostalog, Incko je napisao da je PIC dao još 2008. godine jasne smjernice vlastima šta moraju uraditi da bi se omogućilo zatvaranje OHR-a. Jasne smjernice iščitava u takozvanom “Programu 5+2”,  u kome su navedeni uslovi koji se moraju ispuniti kako bi se okončala implementacija Dejtonskog sporazuma, a na taj način omogućilo i zatvaranje OHR-a.

Aktuelni visoki predstavnik Valentin Inzko često je na meti kritika novinara i analitičara, na koje veoma rijetko odgovara. Fotografija: OHR.

U pitanju su, podsjeća visoki predstavnik, raspodjela imovine (uključujući i vojnu) između države i nižih nivoa vlasti; implementacija konačne odluke za Distrikt Brčko; fiskalna održivost; uspostava vladavine prava; potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju EU; te pozitivna procjena Upravnog odbora PIC-a.

Usto, u intervjuu ranije datom za lokalne medije, Incko kaže da, ukoliko žele zatvaranje OHR-a, vlasti u BiH moraju prestati sa osporavanjima Mirovnog sporazuma, što su prema njemu uradili član Predsjedništva BiH Milorad Dodik i donedavno član Predsjedništva Bakir Izetbegović.

“Mnogi politički lideri u Bosni i Hercegovini su više zainteresovani za izvlačenje koristi iz podjela iz prošlosti nego za provođenje istinskih reformi”, napisao je Incko u odgovorima na pitanja K2.0.

Dok se to ne promjeni, visoki predstavnik svoje aktivnosti svodi uglavnom na protokolarne, povremeno se može vidjeti na koncertima i kulturnim manifestacijama u BiH.

Pored toga, Incko dva puta godišnje pred Vijećem sigurnosti UN, koje ga i imenuje, predstavlja izvještaj o situaciji u BiH.

Incko je u svom najnovijem, 55. izvještaju — koji je uputio Vijeću sigurnosti 8. maja — naveo da je stanje u BiH danas vrlo teško.

Reakcije u redovima Vijeća sigurnosti bile su podijeljene. Iako su ambasadori Ujedinjenog Kraljevstva i Sjedinjenih Država podržali ponovno korištenje Bonskih oblasti, predstavnik Rusije je ocijenio Inckove navode “neobjektivnima”, te je naglasio da je vrijeme za zatvaranje OHR-a.

“Smatramo da bi nametnuti protektorat u Bosni i Hercegovini trebao biti stvar prošlosti”, poručio je ruski delegat Dimitrij A. Polinski, istakavši ne samo da bi trebalo smanjiti budžet Ureda visokog predstavnika, već da bi tu instituciju trebalo ukinuti.

Kada je već riječ o konkretnim rezultatima njegovog rada, Incko je kazao da je od početka njegovog mandata, to jest od 2009. godine, budžet OHR-a smanjen za 53 posto. Osim toga, budžet za osoblje srezan je za preko 58 posto, a očekuju se i nova smanjenja. “Zbog manjka sredstava vrlo je teško raditi na izvršavanju svih obaveza, implementaciji Dejtonskog mirovnog sporazuma, te na ispunjavanju uslova za zatvaranje Ureda visokog predstavnika”, naglasio je Incko u svom obraćanju Vijeću sigurnosti.

No, sve nestabilnija situacija u zemlji navodi mnoge javne ličnosti i medije da se uključe i javno zahtijevaju reakciju Ureda. Odgovor uglavnom stiže u vidu medijskih istupa ili saopćenja za javnost, ili ga ni nema.

Posljednji put se to desilo nakon najava formiranja rezervnih sastava policije. Dodik je najavio osnivanje rezervnog sastava policije Republike Srpske, da bi Izetbegović odgovorio najavom da bi i Federacija mogla uraditi isto.

Tom prilikom je Ured komentarisao kako nema razloga za postojanje takvih jedinica.  

“Međutim, budući da je parlamentarna procedura još u toku, pozivamo zvaničnike RS da nacrt izmjena i dopuna pravovremeno upute u širu raspravu među domaćim i međunarodnim akterima, te podsjećamo da uspostava rezervnog sastava mora odgovarati potrebama koje spadaju unutar nadležnosti RS”, navodi se u reakciji ureda.  

Reakcija na ovo saopćenje došla je od pisca i novinara Andreja Nikolaidisa. On je napisao otvoreno pismo Visokom predstavniku u kojem sarkastičnim tonom piše da stav iznesen u ovoj reakciji OHR-a smatra “odmjerenim, racionalnim i duboko evropskim”.

“Da pojasnim, za one kojima nije jasno: Vaš stav varijacija je čuvene Sokratove misli ‘Ja znam samo jedno, a to je da ništa ne znam’, koja stoji i u temelju i na krovu evropske filozofske misli”, piše Nikolaidis.

“Ismijavati Vaš stav da ne znate šta i zašto Milorad Dodik radi, no znate da to ne znate, znači, zapravo, ne samo ismijavati zapadnu spoljnu politiku, čiji ste eksponent, nego i zapadnu filozofiju, čiji ste sljedbenik”, nastavlja Nikolaidis.

“Napokon, nije li sama suština Dejtonske Bosne i Hercegovine da nikada, nikome, ne bude jasno koja je budala smislila takvu državu, niti kako ta država opšte funkcioniše? Nije li, dakle, ismijavanje vašeg ‘nije mi jasno’ stava, u suštini, antidejtonsko? Kao što je, dozvolite da primijetim, svaka jasnoća duboko antidejtonska”, ironičan je Nikolaidis.

Početkom godine, visokom predstavniku je otvoreno pismo uputila i grupa građana BiH “sa adresom u SAD”, kako se nazivaju i u kojem ga pozivaju da, kao i specijalni predstavnik EU u BiH, “prestanete vrijeđati inteligenciju, zajedno sa političarima kojima dozvoljavate isto, te da počnete raditi svoj posao, pošteno, ili odstupite iz nemoći i moralnih razloga”.

Na nijedno pismo nije odgovoreno, ili to barem nije učinjeno javno.

Za to vrijeme, kapija na ulazu u zgradu u kojoj je sjedište Ureda visokog predstavnika ostaje čvrsto zatvorena. Ispred nje je naoružani policajac, a iza neprobojnog stakla unutrašnja sigurnost.

Ono što se dešava unutra, tajna je za većinu onih koji žive u BiH. K

Naslovna fotografija: Nidžara Ahmetašević / K2.0.