Kosovo sa Srbijom već duže od 20 godina učestvuje u raznim razgovorima i pregovorima vezanim za potencijalno rješenje njihovih bilateralnih sporova koji se tiču statusa Kosova. Pregovori su jedan za drugim propadali, stoga je Kosovo 2008. godine proglasilo nezavisnost uz blisku koordinaciju te odobrenje zajednice zapadnih i europskih zemalja — u prvom redu SAD-a. 

Ipak, nepostojanje sporazumnog dogovora Kosova i Srbije dovelo je do podjele u široj međunarodnoj zajednici na polju priznanja državnosti. Ta razjedinjenost međunarodne zajednice osudila je Kosovo na liminalnost na međunarodnom planu, te često ostaje na marginama međunarodnog sistema jer nije član UN-a, na što se s vremenom počelo gledati kao na “rodni list” države.

Posljedično tome, Kosovo i Srbija od 2011. godine ponovo vode razgovore pod posredstvom EU u nastojanju da postignu sporazumno i sveobuhvatno rješenje spora (sporova). Dijalog je, međutim, potrajao, otegao se i još uvijek mu se ne nazire kraj, a otežavaju ga razni nedostaci i prepreke. Time se nehotice otvorio put za pojavu ekspresnih rješenja, od kojih je samo jedno zloglasna i prethodno zabranjena tema razmjene teritorije. 

Uoči dugo i pompozno najavljivanog sastanka visokih zvaničnika/ca Kosova i Srbije koji će biti održan 3. i 4. septembra u Bijeloj kući, i to nakon što se SAD nedavno angažovao i obnovio napore da isposluje dogovor između dvije strane, potrebno je ustanoviti šta bi Kosovo moglo očekivati ako dogovor bude postignut, a šta ako ne bude.

Pokušat ću elaborirati šta bi za Kosovo mogao podrazumijevati scenarij “bez dogovora” — scenarij podložan raznim interpretacijama, a povremeno i manipulacijama. Važno je obaviti analizu scenarija bez dogovora jer adekvatna procjena može razjasniti neke stvari kada je riječ o ocjeni uslova eventualnog dogovora, to jest, pokazat će hoće li koristi proistekle iz dogovora biti vrijedne ustupaka koje će Kosovo možda morati napraviti.

Povrh toga je i teško analizirati scenarij u kojem je dogovor postignut, a ne upustiti se u spekulacije o tome šta takav dogovor može podrazumijevati ili je li uopće izgledan, s obzirom na manjak transparentnosti procesa općenito te konkretnih tema o kojima se raspravlja. U svakom slučaju, može se pretpostaviti da će neka vrsta dogovora biti sklopljena — a koji će možda biti sličan nedavnom dogovoru o normalizaciji odnosa UAE-a i Izraela — budući da se to može naslutiti iz politike “napadnog mirotvorca” koju Donald Trump vodi uoči predstojećih izbora u SAD-u zakazanih za novembar, kao i iz njegove žudnje za vanjskopolitičkom trofejima.

Scenarij bez dogovora mnogi vide u negativnom svjetlu jer se dovodi u vezu sa statusom kvo, koji se smatra neodrživim zato što ostavlja prostora za nestabilnost i neizvjesnost. Ja bih scenarij bez dogovora želio predstaviti u, kratkoročno i srednjoročno gledano, malo pozitivnijem svjetlu te preispitati općeprisutne stavove o negativnim implikacijama koje bi za Kosovo moglo imati nepostizanje sporazuma sa Srbijom.

To nipošto nema za reći da Kosovo ne bi trebalo imati za cilj da u dogledno vrijeme postigne nagodbu sa Srbijom. Međutim, pojašnjenje raspoloživih opcija i alternativa, posebno ukoliko su povoljne, unaprijedilo bi pregovarački položaj Kosova u eventualnim pregovorima te bi pomoglo da se izbjegnu manjkavosti potencijalno ishitrenog dogovora ili nagodbe. U suštini bi trebalo razmotriti i analizirati budućnost Kosova u međunarodnom sistemu u scenariju u kojem Srbija odugovlači s priznanjem Kosova unedogled ili u kojem je priznanje duže vremena nedostižno.

Izazovi u okolnostima međunarodnog osporavanja

Srž izazova s kojima se Kosovo suočava u međunarodnom sistemu jeste to što je spriječeno da ostvari sveobuhvatnu međunarodnu integraciju, u čemu je UN najvažniji faktor. UN se u međunarodnoj zajednici vremenom počeo uzimati kao referentna tačka zbog njegovog ključnog doprinosa održanju međunarodnog mira i sigurnosti, podsticanju društveno-ekonomskog razvoja, promociji i zaštiti ljudskih prava te regulaciji međunarodnih odnosa uopće.

Članstvo Kosova u UN-u je, međutim, i dalje je neostvarivo u okolnostima u kojima se kosovska državnost međunarodno ne priznaje. Štaviše, niti jedna država u novijoj povijesti nije se mogla pridružiti UN-u kao ravnopravna članica bez saglasnosti njene države prethodnice. Danas također ne postoji niti jedna univerzalno priznata država koja ujedno nije članica UN-a. Na osnovu svega navedenog, imajući u vidu i protivljenje Rusije i Kine kao stalnih članica i država s pravom veta u Vijeću sigurnosti UN-a, šanse da Kosovo postane član UN-a bez prethodne nagodbe sa Srbijom vrlo su male, ako ne i nepostojeće.

Slično tome, i članstvo u NATO-u ostaje neostvarivo u statusu kvo usljed toga što svaka država članica ima pravo veta. Kao što je u nedavnom intervjuu naglasio zamjenik pomoćnice generalnog sekretara NATO-a, James Appathurai, “Kosovo se ne može pridružiti ako ga ne priznaju sve države u Savezu — to je jednostavna i jasna stvar koju svako može razumjeti”, pri čemu je dodao da je “jedini način da se Kosovo priključi NATO-u uspješno okončanje dijaloga Beograda i Prištine”.

To što jedna država nije članica UN-a ipak ne znači da ne ispunjava kriterije za državnost, jer postoji mogućnost da se (vlastitom voljom) neće priključiti UN-u. Takav je slučaj, primjerice, sve donedavno bio sa Švicarskom, koja je radi neutralnosti odlučila da ne postane članica sve do 2002. Godine. Do tada je zadržala status stalnog posmatrača, a da nije kompromitovala svoju punu državnost.

Suvišno je i spomenuti da postoji dovoljna količina intelektualne snage — pa čak i više od toga — da se ustvrdi kako je Kosovo država. Ono ispunjava kriterije koji se u međunarodnom pravu povezuju s državnošću općenito, kao što su oni zapisani u Montevidejskoj konvenciji. Osim toga, Međunarodni sud pravde (ICJ) ocijenio je da je proglašenje nezavisnosti Kosova zakonito, odnosno da nije nezakonito.

Iako zadovoljavanjem kriterija za državnost entitet dobija prava i obaveze u okviru međunarodnog prava, priznanje može utjecati na to u kojoj mjeri se ta prava mogu uživati, a obaveze izvršavati. Države u nastanku, kao i one čija je državnost osporena, upravo zbog tog razloga teže ka članstvu u UN-u, a u želji da izbjegnu proizvoljnost, tegobnost i neizvjesnost težnje ka obostranom priznanju. 

Činjenica da je Kosovo još uvijek van sistema UN-a sama po sebi predstavlja veliku smetnju u ostvarivanju ravnopravnog tretmana na međunarodnoj sceni. Dok i dalje iščekuje nagodbu sa Srbijom, Kosovu ostaje da s jednom po jednom državom vodi dugotrajnu borbu za diplomatsko priznanje kako bi postupno povećalo stepen međunarodne integracije. Taj status kvo je obilježen neizvjesnošću, naročito usljed kontinuiranog neslaganja, nepovjerenja i animoziteta između Kosova i Srbije, ali i sve većeg rivalstva između velikih sila, uzleta nacionalizma i populističke politike desnice te nesloge unutar EU, između ostalog i u vezi sa statusom Kosova.

Time se nameće pitanje bi li Kosovo moralo djelovati što ranije i postići dogovor sa Srbijom kako bi osiguralo položaj ravnopravnog člana u međunarodnom sistemu, ili je pak ta pompozna žurnost tek zamišljena i služi više uskim interesima nekolicine aktera negoli interesima Kosova?

Kako bi se pružio što objektivniji odgovor na ovo pitanje, prvo je potrebno ispitati kako Kosovo trenutno stoji i koliko može samostalno napredovati. Odgovor na to pored ostalog možemo saznati tako što ćemo se osvrnuti na nivo integracije Kosova u međunarodnom sistemu i uporediti ga s nivoom integracije drugih sličnih država, a da bismo stekli širu sliku i procijenili koliko ima prostora za poboljšanje.

Međunarodna integracija Kosova mjerena u učešću u međunarodnim organizacijama i instrumentima (poput multilateralnih ugovora) zanemariva je u poređenju s univerzalno priznatim državama, kao što su druge države na Balkanu, a posebno u poređenju sa susjednim državama Kosova: Albanijom i Srbijom. To pokazuje očigledna ograničenja međunarodne integracije Kosova u statusu kvo. Učešće Kosova u multilateralnom sistemu sićušno je u odnosu na učešće Albanije i Srbije uporedimo li organizacije u kojima te države učestvuju. Što se međunarodnih instrumenata tiče, razlika je stostruka.

Još jedan način na koji ovo pitanje možemo objektivno sagledati jeste da razmotrimo presedane koje su druge osporene države napravile u pogledu međunarodne integracije. U poređenju s drugim osporenim državama današnjice prisutnim u međunarodnom sistemu, Kosovo kaska za Tajvanom i Palestinom i u domeni međunarodnog učešća. Budući da se njihova državnost osporava mnogo duže nego što je slučaj s Kosovom te da isto tako teže ka priznanju, ova uporedba je vrlo indikativna jer upućuje na ograničenja koja bi mogla očekivati Kosovo u njegovim nastojanjima na međunarodnom planu, a naročito osvnemo li se na slučaj Palestine, koju ne priznaje čak i veći broj država nego što ne priznaje Kosovo, i to 137.

Mada je svaka osporena država specifična i ima jedinstvene putanje u smislu svog nastanka te historijskog, političkog, normativnog ili pravnog puta ka državnosti, nepobitno je to da one imaju zajednička obilježja i sličnosti — ponajprije u vezi s borbom za nezavisnost, protivljenju s kojim se susreću od bivših država te lišenosti i potrazi za općim priznanjem.

Prema svemu sudeći, najprimjetniji nedostatak Kosova na međunarodnoj sceni je njegovo učešće u međunarodnim instrumentima, što jasno demonstrira ograničenja s kojima su države u okolnostima međunarodnog osporavanja suočene u multilateralnom sistemu. To u slučaju Kosova upućuje i na neiskorištene ili nedovoljno iskorištene prilike temeljeno na dostignućima drugih osporenih država.

Kanali za daljnju integraciju i napredak

Dakle, kako Kosovo može unaprijediti svoj međunarodni položaj u statusu kvo ukoliko dogovor ne bude postignut?

Uprkos zaprekama, Kosovo u statusu kvo može značajno povećati svoje prisustvo i učešće u sistemu UN-a na dva načina. S jedne strane to može učiniti kao država sa statusom stalnog posmatrača, kao što su to trenutno Vatikan i Palestina ili 14 država koje su u prošlosti imale status posmatrača (od kojih su samo neke Njemačka, Austrija, Italija, Japan, Finska i Monako). S druge strane je članstvo u nekima od 15 specijalizovanih agencija UN-a, s obzirom na to da one imaju vlastite strukture, pravila i članove.

Status stalnog posmatrača

Posjedovanje statusa stalnog posmatrača — odnosno “države” posmatrača, a ne “entiteta” posmatrača — predstavlja dostižnu i prihvatljivu alternativu za članstvo kao i kompromis između članstva i nečlanstva, posebno u svjetlu prolongirane nagodbe sa Srbijom. Status države posmatrača može se smatrati implicitnim priznanjem državnosti Kosova, što bi donijelo pojedine materijalne prednosti u poređenju sa statusom kvo. Naime, time bi Kosovu bilo omogućeno da postane ugovorna strana u ugovorima UN-a, pri čemu generalni sekretar/ka UN-a služi kao depozitar/ka, to jest obavlja dužnosti pohrane i rukovodi poslovima vezanim za ugovore.

To je bio slučaj s Palestinom, koja je mogla pristupiti brojnim takvim ugovorima tek po stjecanju statusa države posmatrača 2012. godine. UN služi kao depozitar preko 560 multilateralnih ugovora koji obuhvataju širok dijapazon tema — kao što su ljudska prava, razoružavanje i očuvanje okoliša — uz 80 instrumenata koji se bave isključivo zaštitom ljudskih prava.

Još jedna u ovom kontekstu vrlo značajna implikacija je mogućnost ostvarivanja i korištenja pristupa međunarodnom pravosuđu i onim mehanizmima namijenjenim za rješavanje sukoba i sporova, i to prvenstveno Međunarodnom krivičnom sudu (ICC) i Međunarodnom sudu pravde (ICJ). Međunarodne pravosudne institucije ponudile bi nove kanale za jačanje međunarodnog prava te zakonske alternative za rješavanje sukoba.

ICC bi, primjerice, mogao provoditi istrage eventualnih ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti, genocida ili drugih sličnih djela u državama i teritorijama koje potpadaju pod njegovu nadležnost. Sud je inače utemeljen Rimskim statutom, koji su do sada potpisale 123 države. Iako se države koje nisu strane u ovom ugovoru mogu dobrovoljno staviti pod nadležnost Suda podnošenjem ad hok izjave, osporene države bi mogle biti spriječene u tome.

Taj je scenarij doživjela ponovo Palestina dostavivši prihvatnu izjavu ICC-u 2009. godine, nakon vojnih operacija koje je Izrael u tom periodu vršio u Pojasu Gaze. Međutim, Sud nije prihvatio izjavu zbog kontroverzi oko međunarodnog statusa Palestine te njene suverenosti nad teritorijom na koju polažu pravo. Tek pošto je njen status u UN-u podignut na nivo statusa države posmatrača, Palestina je ostvarila mogućnost da pristupi navedenom sporazumu kao država strana te se sada može obraćati Sudu.

Primarna nadležnost ICJ-a se pak tiče rješavanja međudržavnih sporova. Povrh toga, ovom sudu je nadležnost za rješavanje sporova povjerena u okviru mnogih ugovora i konvencija. U skladu sa Statutom ICJ-a, Sud je otvoren i za države koje nisu pristupile tim sporazumima, a koje slično kao i u prethodnom slučaju moraju položiti izjavu o prihvatanju ingerencije Suda. Palestina je uspješno položila takvu izjavu 2018. godine, pa bi isto moglo učiniti i Kosovo.

Nakon što je njena izjava položena i prihvaćena u ICJ-u, Palestina je ostvarila mogućnost da se obrati i ovom sudu te je kasnije pokrenula spor oko premještanja američke ambasade u Jeruzalem, pritom se pozvavši na Bečku konvenciju o diplomatskim odnosima iz aprila 1961. godine. Kosovo bi se jednako tako moglo osloniti na ICJ i podnijeti tužbu protiv Srbije, između ostalog i za kršenje Konvencije o genocidu iz 1948. godine. Bez obzira na pokrenute predmete i njihove ishode, pristupanje Sudu bi drastično poboljšalo utjecajnost Kosova i njegov pregovarački položaj u pregovorima sa Srbijom.

Kroz status države posmatrača dodatno bi se ojačalo priznanje Kosova kao legitimnog državnog aktera na međunarodnoj sceni, a naročito u sistemu UN-a, i time bi se omogućilo poboljšanje neuravnoteženog odnosa moći između Kosova i Srbije. Pristup usmjeren na ostvarivanje statusa trajnog posmatrača kao države općenito gledano bi se mogao pokazati djelotvornom mjerom za izgradnju povjerenja unutar sistema UN-a, i to kroz učešće u raznim aktivnostima UN-a te upoznavanje s mehanizmima UN-a i složenostima multilateralnog sistema.

Tim putem bi se stvorila i trajna osnova za konzistentno i učinkovito lobiranje za članstvo, čime bi se pažnja ostatka svjetske javnosti redovno i neprestano skretala na tu temu, ali bi Kosovu isto tako bilo omogućeno da se bolje uveže s drugim državama, posebno s onima koje ga ne priznaju. Zahvaljujući tome, resursi bi bili preusmjereni s već ustaljenog traženja obostranog priznanja na intenzivniju saradnju u oblastima od zajedničkog interesa.

Ovaj status je poprimio i simboličku vrijednost. Zastave država posmatrača podignute su u UN-u još od 2015. godine, dok oznake koje će biti istaknute u svim službenim dokumentima i pločicama s imenima država u UN-u biraju same države posmatrači. To znači da bi se Kosovo u UN-u moglo predstavljati kao “Republika Kosovo”.

Procesom dodjele statusa posmatrača većim dijelom rukovodi generalni sekretar/ka, dok je Generalna skupština najviši autoritet, iz čega proizlazi da za dodjelu statusa nije potrebno odobrenje Vijeća sigurnosti. Praktični uslov je priznanje od strane većine država članica UN-a, kao i članstvo u jednoj ili više specijalizovanih agencija UN-a. Kosovo ispunjava te uslove zbog toga što uživa priznanje većine članica UN-a te punopravno članstvo u dvije specijalizovane agencije UN-a: Međunarodnom monetarnom fondu (MF) i Svjetskoj banci (WB).

Argumenti protiv dodjele statusa posmatrača koji glase da se taj status dodjeljuje specifičnim međunarodnim entitetima, kao što su polunezavisni ili polusuvereni entiteti nalik na države, vrlo lako mogu biti pobijeni i odbačeni, s obzirom na to da su brojne sadašnje države članice UN-a svojevremeno bile posmatrači. Povrh toga, za razliku od pridruženog članstva u drugim organizacijama predviđenog pretežno za entitete okarakterisane kao “teritorije koje nisu odgovorne za vođenje međunarodnih odnosa”, status države posmatrača u UN-u nije namijenjen takvim entitetima. To se zasniva isključivo na praksi, budući da relevantne odredbe ne postoje ni u Povelji UN-a niti u njegovim pravilima ili procedurama.

Većina bivših država posmatrača ostvarila je ovaj status jer je u tom momentu ocijenjeno da je konvencionalno članstvo za njih neostvarivo usljed nedovoljne podrške u Vijeću sigurnosti. Razlog tome bile su tada preovladavajuće geopolitičke okolnosti suprotstavljenosti Istoka i Zapada te tadašnje hladnoratovske politike, koje su na mnoštvo različitih načina akutalne i dan-danas.

Prijem u specijalizovane agencije UN-a

Kao sredstvo povećanja integracije unutar sistema UN-a, pridruživanje specijalizovanim agencijama UN-a je još jedna dostižna i prihvatljiva opcija zato što veći dio tih tijela funkcioniše prema modelu UN-a i zahtijeva odobrenje velike većine, ali uglavnom nije podložno potencijalnom vetu. Članstvo u specijalizovanim agencijama UN-a moglo bi povećati pregovaračku moć i snagu argumentacije orijentisane ka međunarodnoj legitimnosti, čime bi se otvorio put i za pristupanje većem broju međunarodnih tijela i instrumenata.

U isto vrijeme, to pruža mogućnost za savladavanje i ublažavanje posljedica internih, unutardržavnih izazova i nedostataka, imajući u vidu činjenicu da se mnoge specijalizovane agencije bave praktičim pitanjima. Kosovo je kao član dvije specijalizovane agencije već steklo pravo na članstvo u svim specijalizovanim agencijama. U trenutnim okolnostima, najdostižnije je članstvo u četiri takva tijela.

Kosovo se tehnički može jednostrano pridružiti Svjetskoj organizaciji za intelektualno vlasništvo (WIPO) i Organizaciji UN-a za industrijski razvoj (UNIDO) tako što će pristupiti njihovim ustavima, ili, drugim riječima, ratifikacijom tih dokumenata u Skupštini Kosova. Prijem u Svjetsku zdravstvenu organizaciju (WHO) te Međunarodni fond za poljoprivredni razvoj (IFAD) također je olakšan jer WHO zahtijeva samo prostu većinu, dok IFAD upotrebljava ponderirano glasanje zasnovano na finansijskim doprinosima, u okviru čega glasačka moć država koje priznaju Kosovo prelazi potrebni prag. Prijem novih članova u preostale specijalizovane agencije UN-a obično iziskuje saglasnost dvije trećine njihovih država članica te je članstvo Kosova u tim organizacijama manje izgledno budući da je za to neophodna nadmoćna većina, čija brojčana vrijednost premašuje broj država koje priznaju Kosovo.

Međutim, u pogledu prijema u WHO — ali i druge agencije općenito — izazov i dalje leži u zamršenosti slučaja Palestine i njenom presedanu te usko povezanoj američkoj politici koja je usmjerena protiv palestinskog članstva u toj organizaciji. Zakoni koje je donio Američki kongres zabranjuju finansiranje UN-a i bilo koje pripadajuće organizacije čija članica postane i Palestina.

Čini se da SAD prema tome neće bezrezervno podržati prijem Kosova u WHO. Mogućnost ukidanja tih restrikcija mogla bi pak biti zavisiti od diplomatskih napora. Možda se upravo sada, u jeku pandemije, ukazala jedinstvena prilika za pridruživanje WHO-u kako je SAD donio odluku o prestanku finansiranja WHO-a. Ukoliko SAD prekine odnose sa WHO-om, ta bi nesretna okolnost mogla omogućiti Kosovu da prenebregne protivljenje SAD-a njegovom članstvu u ovoj organizaciji, koja je naročito u vremenu pandemije itekako važna.

Zbog isprepletenosti napora Kosova usmjerenih na članstvo u međunarodnim organizacijama i težnje Palestine ka međunarodnom priznanju i integraciji, SAD je ostao bez prava glasa kojim bi podržao kandidaturu Kosova za prijem u UNESCO 2015. godine. Nakon što je 2012. godine Palestina primljena u UNESCO kao punopravna članica, SAD je prekinuo finansiranje UNESCO-a — a kasnije i članstvo u toj organizaciji — te nije mogao podržati Kosovo u njegovim naporima.

Da se vratimo na našu dilemu o nužnosti konačnog dogovora Kosova i Srbije — posebno u kontekstu nove runde pregovora koji će biti održani u Bijeloj kući netom prije američkih izbora. Naime, na osnovu ove analize može se ustvrditi da Kosovo još uvijek nije u škripcu i da nije prinuđeno postići dogovor sa Srbijom koji bi ga mogao skupo koštati u smislu ustupaka i potencijalno nepovratnih gubitaka.

Kosovo nije u takvoj situaciji da mora prihvatiti “ponudu koja se ne odbija”, s obzirom na to da su mu na raspolaganju do sada neiskorištene opcije i vrijedne alternative. Ekonomskim rječnikom rečeno, Kosovo bi se trebalo voditi konceptom “pareto-poboljšanja” ili “pareto-optimizacije”, što znači da bi trebalo unaprijediti svoj položaj koliko god može, a da se zauzvrat ne žrtvuje i ne čini bilo kakve ustupke dok god je to moguće.

Ishod pregovora u velikoj mjeri zavisi od sredstava utjecaja koja su dostupna pregovaračkim stranama. Kosovo ima dovoljno prostora da popravi svoju poziciju na međunarodnoj sceni i stekne prednost nad Srbijom. Samo se u odnosu na to može adekvatno ocijeniti i postići eventualni sporazum. Dakle, scenarij bez dogovora nije nužno loš scenarij, dok bi onaj u kojem bi bio postignut ekspresni dogovor mogao skupo koštati.

Naslovna ilustracija: K2.0.