Ovaj nacrt potvrđuje potrebu da se dvotrećinski broj glasova iz srpske zajednice predstavljene u Skupštini zaštiti, kako bi oni mogli da zaštite svoje vitalne interese kada se usvajaju zakoni u Skupštini, te se potvrđuje privrženost Zajednici srpskih opština, koja bi bila uspostavljena u skladu sa Ustavom Kosova, Prvom sporazumu o principima normalizacije odnosa između Kosova i Srbije iz 2013. i presudom Ustavnog suda po ovom pitanju iz 2015.
Nacrt Sporazuma dodatno sadrži odredbe o trgovini i ukidanju trgovinskih prepreka, dogovoru o otplati dugova i pitanjima sukcesije, penzijama i fondovima za štednju, međusobnoj pravnoj pomoći i sudskoj saradnji radi istrage i procesuiranja ratnih zločina i drugih krivičnih dela, o nestalim osobama, ratnim reparacijama, prevozu, energetici, telekomunikacijama, carinama i integrisanom upravljanju granicama. Ovaj nacrt omogućuje da se izgradi poverenje, kao što je saradnja na nivou intelektualnih elita, da se uspostave zajednički univerzitetski programi, kursevi albanskog i srpskog jezika u javnim obrazovnim institucijama na Kosovu, da se ustanovi Poslovno udruženje Kosova i Srbije i međuopštinski programi saradnje.
Sporazumi prethodno postignuti između Kosova i Srbije kao deo tehničkog dijaloga i paketa Briselskih sporazuma bili bi ‘internacionalizovani’ prema novom nacrtu, dok bi drugi set sporazuma imao prioritet u slučaju sukoba. Izuzetak predstavlja Sporazum o regionalnom predstavljanju i saradnji (sporazum o ‘fusnoti’), koji bi bio ukinut.
Nacrt Sporazuma predviđa uspostavljanje Zajedničke komisije za monitoring sastavljene od predstavnika ‘jemaca’ Sporazuma, kao što su SAD, UK, Nemačka, Francuska, Italija i EU. Jemci bi nadgledali primenu i izveštavali o sprovođenju Sporazuma i bili bi prisutni na Kosovu i u Srbiji. Napredak u procesu integracija sa EU bio bi uslovljen povoljnošću izveštaja jemaca.
Čim Sporazum stupi na snagu, jemci bi se zalagali za veći broj priznanja Kosova i inicirali proceduru kod Saveta bezbednosti UN za učlanjenje Kosova u tu organizaciju. Strane bi se posvetile tome da ne blokiraju članstvo druge strane u međunarodnim organizacijama. Srbija bi se saglasila sa članstvom Kosova u Međunarodnoj uniji za telekomunikacije, Univerzalnoj poštanskoj uniji i da Kosovo bude podvedeno pod Odsek UN-a za statistiku.
Na kraju, ali ne i najmanje bitno, nacrt predstavlja ideje za rešavanje spora između Kosova i Srbije pred Stalnim arbitražnim sudom, ratifikaciju od obeju država i uvrstavanje Sporazuma u domaće pravne sisteme.
Suštinski govoreći, nacrt predstavlja pokušaj da se dobije eksplicitno priznanje Srbije tako što će se Ahtisarijev plan ‘internacionalizovati’, kao i sporazumi koji su do dana današnjeg postignuti sa Srbijom. U razmenu za priznanje, Srbiji bi bila data uloga ‘zaštitnika’ interesa Srba na Kosovu, a pod međunarodnom supervizijom stranih ‘jemaca’, što liči na bivši Međunarodni upravljački komitet koji je uspostavljen pod Ahtisarijevim planom nakon proglašenja kosovske nezavisnosti.
Iako se ovaj nacrt kreće dobrim putem i ima pozitivne elemente, on ima izvesne nedostatke koji bi politički i zakonski mogli da budu opasni po Kosovo.
Šta je sa demokratskom odgovornošću?
Kao prvo, postoji greška u celom procesu. Nije bilo samo čudno to što je premijer iznenada izvadio nacrt Sporazuma dok se uporno opirao učešću u dijalogu. Onaj istinski čudnovat deo jeste taj da premijer nije prvo predstavio ovaj nacrt narodu Kosova, već Kvinti. Kao premijer, on je odgovoran narodu Kosova i trebalo je da predstavi svom narodu i diskutuje o nacrtu sa svojim narodom pre nego što ga je podelio sa strancima, bez obzira na to koliko je ovaj nacrt političke prirode.
Obiman i vrlo detaljno objašnjen nacrt ukazuje na to da je morao da se radi duže vreme. To upućuje na to (i) da premijer nije bio iskren kada je doneo odluku da se drži podalje od dijaloga i (ii) da su nacrt spremili stranci, isključujući kosovske stručnjake, organizacije civilnog društva i javnost.
Žalosno je što morate da pitate strance da vam pokažu nacrt Sporazuma koji je od vitalnog značaja za budućnost naše zemlje i naš narod, jer nacrt ne dobijete od svoje vlade. Tako se stvara utisak da su stranci oni koji su spremili nacrt (postoji samo engleska verzija na savršenom jeziku i očito je da tu verziju nisu sačinili građani Kosova) koji je zatim podnet premijeru, a koji ga je posledično vratio strancima, što stvara percepciju da je ovaj nacrt prvenstveno namenjen strancima, a ne građanima Kosova.
Da li je kosovski teritorijalni integritet zaista zaštićen?
Kao nešto što je suštinski bitno, postoje neki aspekti koji zahtevaju ozbiljno razmatranje. Nacrt ima nameru da očuva teritorijalni integritet Kosova upućujući na poštovanje granica Kosova koje su postojale pre proglašenja nezavisnosti. Međutim, ova referenca je postavljena samo u preambulu i ne postoji ni jedna jedina odredba u nacrtu koja utvrđuje granice Kosova pre nezavisnosti.
Radi poređenja, Ahtisarijev plan jasno iznosi da će se ‘teritorija Kosova definisati u odnosu na granice Socijalističke Autonomne Pokrajine Kosovo u okviru Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, onako kako su te granice ustanovljene 31. decembra 1988, sem ako drugačije nije određeno Sporazumom o graničnoj demarkaciji između Savezne Republike Jugoslavije i Bivše jugoslovenske republike Makedonije od 23. februara 2001’.
Zašto ova odredba nije obuhvaćena nacrtom? Mnoge odredbe u nacrtu uzete su iz Ahtisarijevog plana, posebno kada je reč o garancijama za zajednicu kosovskih Srba, ali zašto ne i odredba o granicama? Postoji li intencija da definicija granica ostane namerno nejasna i da se korekcija granica uvede na zadnja vrata?
Da li je ‘Sveobuhvatni sporazum’ previše sveobuhvatan?
Nacrt je, jednostavno, predugačak, sa previše izlišnih izraza i previše pitanja koja treba konačno rešiti. Nacrt teži tome da se pozabavi stvarima od pitanja visoke politike, preko kosovske državnosti, do tehničkih detalja o zajedničkom nastavnom planu i kursevima jezika.
Povezivanje pitanja u pregovorima namereno je da natera države da dođu do rešenja pobeda-pobeda (win-win), jer bi koncesije od jedne strane po nekom pitanju mogle da pokrenu koncesije druge strane u odnosu na druge. Tu se i odražava često naivno uverenje da efikasno rešenje sukoba podrazumeva sveobuhvatno rešenje za sve probleme u jednom dokumentu i istovremeno.
U aktuelnom trenutku, ovaj pristup može da ima dve štetne posledice po Kosovo: (i) Kosovo bi moglo da bude pritisnuto da napravi ogromne koncesije radi dobijanja priznanja Srbije u oblastima koje bi mogle da deluju politički manje bitne, kao što su prevoz ili energetika i (ii) pregovaranje o svim ovim pitanjima istovremeno, a koja mogu da pretvore pregovore u ekstremno složene poduhvate koji bi mogli da pruže prostor za prolongiranje i odugovlačenje pregovora kao sredstva da politički lideri ostanu na vlasti umesto da se konflikt reši.
Radi poređenja, Sporazum o normalizaciji odnosa između Hrvatske i Jugoslavije ima samo četiri stranice i 14 članaka. On se bavi najbitnijim političkim pitanjima i odlaže druga pitanja koja su iziskivala više tehničkih detalja kao temu za sekundarne sporazume. Ovakav pristup ne samo da negira složenost situacije, već bi bio protivan kosovskim interesima.
Visokokotirani politički sporazum koji bi rešio pitanja u vezi sa priznanjem i kosovskim članstvom u međunarodnim organizacijama izopštio bi Srbiju. Kosovo bi pregovaralo o svim posledičnim sporazumima, na primer, o energetici ili transportu, sa mnogo jače pozicije jer bi Srbija već priznala Kosovo kao državu i Kosovo bi moralo da učini manje koncesije.
Asimetrične obaveze
Nacrt je izuzetno asimetričan, jer se većina obaveza odnosi na Kosovo, a samo se mali broj njih odnosi na Srbiju. Što je veći broj odredbi u takvom asimetričnom sporazumu, to je veća mogućnost da će Srbija tvrditi da su određene odredbe prekršene.
Ovo je pomešano sa činjenicom da mnogim ovim odredbama fale preciznost i jasnoća, što omogućuje stvaranje dodatnih tumačenja. Tako bi se dozvolilo Srbiji da iskoristi odredbe o rešavanju spora pred Stalnim sudom za arbitražu, izlažući Kosovo kao stranu koja je prekršila Sporazum i koristeći to kao političku polugu za opstrukciju integracije Kosova u EU.
Previše garancija
Davanje pravnih garancija srpskoj zajednici u formi dvostruke većine za donošenje zakona od vitalnog interesa imalo je smisla u okviru Ahtisarijevog plana, ali ista stavka ima tek malo smisla u ovom nacrtu. Ovaj nacrt osnažuje Srbiju kao zaštitnicu srpskih interesa, kao nekoga ko može da preduzme pravne mere protiv Kosova pred Stalnim sudom za arbitražu, ovaj nacrt internacionalizuje prava srpske zajednice na Kosovu, uspostavlja Zajednicu srpskih opština na Kosovu i osnažuje strane države da nadgledaju sprovođenje Sporazuma.
Ove obimne garancije nisu postojale u Ahtisarijevom planu. Zašto bi Kosovo, dakle, dalo srpskoj zajednici dodatnu garanciju na nivou ustava koja bi mogla da se upotrebi za blokiranje zakona na nivou centralne vlasti? Dok bi srpska zajednica mogla da iskoristi ovaj mehanizam da blokira zakone u skladu sa ustavom, Srbija bi mogla da iskoristi isto pitanje kao izgovor da tuži Kosovo na međunarodnom nivou, pred Stalnim sudom za arbitražu.
Kosovo pod supervizijom međunarodne zajednice
Bilo bi vrlo naivno poverovati da bi Srbija prihvatila SAD, UK, Nemačku, Francusku, Italiju i EU kao jedine jemce Sporazuma i kao članove Zajedničke komisije za monitoring. Čim takav predlog dođe na sto, Srbija će insistirati na tome da Rusija, a možda i Kina, budu uvršteni u Sporazum kao jemci istog.
U stvari, Ahtisarijev plan je već obuhvatio Rusiju (‘MUK će imati ove članove: Francuska, Nemačka, Italija, Rusija, Ujedinjeno Kraljevstvo, Sjedinjene Države, Evropska unija, Evropska komisija, NATO’), ali je ona odbila da bude deo Međunarodnog upravljačkog komiteta (MUK) kako Ahtisarijev plan nije dobio podršku Saveta bezbednosti UN kao prvobitno predviđenog. Uključenje Rusije kao jemca moglo bi da dovede do toga da uopšte ne bude efikasnih jemaca ili, u najgorem slučaju, do toga da Rusija postane snažan činilac u proceni toga u kolikoj meri Kosovo ispunjava svoje obaveze pod ovim sporazumom.
Zašto bi Kosovo predložilo takav mehanizam kada je predvidljivo da će se tako osnažiti Rusija, koja se izrazito protivi kosovskoj nezavisnosti?
Pored toga, ne postoji vremensko ograničenje za mandat jemaca. Kada je reč o Ahtisarijevom planu, zamisao je bila uspostavljanje Međunarodnog upravljačkog komiteta na privremeni period dok Kosovo ne sprovede odredbe iz Ahtisarijevog plana. U aktuelnom nacrtu, jemci bi nadgledali Kosovo unedogled. Ovo je značajno ograničavanje kosovske suverenosti, što je gore nego po odredbama Ahtisarijevog plana, što bi učinilo da Kosovo, kome je namereno najviše obaveza pod Sporazumom, ostane na neograničeni period pod međunarodnom supervizijom.
Suverenitet uz saglasnost Srbije?
Kao što je već navedeno, nacrt Sporazuma eksplicitno govori o tome da će se Srbija saglasiti sa članstvom Kosova u Međunarodnoj uniji za telekomunikacije, Univerzalnoj poštanskoj uniji i da ono bude izlistano u Odseku UN-a za statistiku. On sadrži i odredbe poput ove: ‘strane su saglasne da se izbori u severnim opštinama organizuju od strane izbornih vlasti Republike Kosovo u skladu sa kosovskim izbornim zakonima i propisima’.
Ako se u osnovnoj odredbi Sporazuma navodi da Srbija priznaje kosovsku nezavisnost, zašto bi Kosovo predložilo odredbe koje stvaraju percepciju o tome da je Srbija saglasna sa članstvom Kosova u Univerzalnoj poštanskoj uniji? Kao suverena država, Kosovo bi moglo da se pridruži svim međunarodnim organizacijama, dakle, zašto bi se spominjali određeni slučajevi o kojima bi se ‘strane saglašavale’? Kao suverena zemlja, svakako da bi izbore širom Kosova trebalo da održavaju kosovske vlasti i da se oni sprovode po kosovskim zakonima.
Suverenitet pred sudovima?
Zašto Kosovo predlaže Stalni sud za arbitražu, a ne Međunarodni sud pravde (MSP), kao forum za rešavanje Sporazuma? Uspostavljanje nadležnosti MSP-a povezalo bi Kosovo sa jednom institucijom UN-a, što bi legitimisalo međunarodni status Kosova više nego što bi to učinio Stalni sud za arbitražu.
Opseg nadležnosti suda takođe bi trebalo ponovo razmotriti. Sporazum je toliko širok da bi skoro svaki aspekat kosovskog suvereniteta mogao da se nađe pred ovim sudom.
Šta je sa Rezolucijom 1244?
Osnovna greška nacrta jeste neuspeh da uputi na Rezoluciju 1244 Saveta bezbednosti UN (1999) i na potrebu da je ukine kao deo Sporazuma. Nacrt navodi da ‘po stupanju na snagu Sporazuma, strane i jemci su saglasni sa tim da iniciraju proceduru za usvajanje rezolucije Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, kojom bi se priznao Sporazum i kojom bi Kosovo postalo punopravni član Ujedinjenih nacija’.
Ova odredba ne uzima u obzir činjenicu da su Rusija i Kina stalne članice Saveta bezbednosti koje bi mogle da stave veto na takvu rezoluciju čak i kada su uključeni kao jemci. To je slučaj zato što će Sporazum vrlo verovatno da bude obavezujući samo za Kosovo i Srbiju, a ne za jemce. Ipak, čak i da postane obavezujući za njih, to ne bi bila garancija da Rusija i Kina neće uložiti veto na Sporazum jer Kosovo ništa ne bi učinilo u pravnom smislu.
Bolji pristup bio bi da stupanje na snagu Sporazuma bude uslovno po podršci dobijenoj od Saveta bezbednosti i ukidanju Rezolucije 1244. Kako je Sporazum preduslov za buduće evrointegracije Srbije, bilo bi u interesu Srbije da podstakne Rusiju i Kinu, svoje saveznike, da ga podrže. Ako Rusija i Kina ne bi to učinile, one bi napravile štetu Srbiji. Zašto bi prijatelji Kosova izvršili pritisak na Rusiju i Kinu, kada bi ovaj jednostavan mehanizam stvorio podsticaj za to da Srbija to učini?
Ovaj mehanizam bi, takođe, sprečio stvaranje nesigurne situacije u kojoj bi Kosovo stupilo u međunarodno obavezujući sporazum sa Srbijom, ali ne bi uspelo da ukine Rezoluciju 1244. Ne bi trebalo zaboraviti da bi države-članice pod Poveljom UN-a imale obavezu da daju prioritet obavezama UN-a, uključujući rezolucije Saveta bezbednosti, a u odnosu na druge međunarodne sporazume.
Opasni kontranarativ
Imajući u vidu ove problematične stvari, zašto je premijer napravio takav potez, iznenadno i bez prethodne konsultacije sa javnošću? Premijer očigledno želi da izgradi alternativu opasnom narativu predsednika o korekciji granica i razmeni teritorija. To bi trebalo pohvaliti.
Ipak, premijer to čini koristeći nacrt o kom se nije dovoljno promišljalo i to bi moglo da ima ozbiljne negativne posledice po Kosovo. Praveći sve ove koncesije u odnosu na Srbiju u prvobitnom nacrtu, premijer već ograničava delovanje Kosova i daje Srbiji šansu da izvuče još veće koncesije.
Da li je stvar u tome šta je najbolje za Kosovo ili je to samo nacrt kojim se izražava protivljenje predsedniku? Najgora stvar koja bi mogla da se desi Kosovu bila bi da se pregovori sa Srbijom pretvore u spor između premijera i predsednika o tome čiji će narativ preovladati i ko će dobiti više poena. Tu cenu bi platilo Kosovo.
Naslovna fotografija: K2.0
