Nije prošlo mnogo vremena otkako je Ramush Haradinaj imenovan za trećeg kosovskog premijera od proglašenja nezavisnosti, a njegov kabinet je već postao poznat kao “mega-vlada”. Sa petoro zamenika premijera, 21 ministrom i više od 80 zamenika ministara, bila je to najbrojnija vlada od nastanka kosovske države. Brojčano preveliki kabinet ubrzo je prozvan zbog glomazne strukture, koju su kritičari optužili da služi da uhlebi lidere iz svih koalicionih stranaka, čak 22.

Uzastopne vlade su davale predizborna obećanja o smanjenju broja ministarstava, a premda nijedna nije bila glomazna kao Haradinajeva, ove preuzete obaveze nisu ispunjene do kraja.

U januaru 2020, tokom pregovora o formiranju takozvane vlade nade, neslaganje oko broja ministarstava — između ostalog — dovelo je do urušavanja potencijalne koalicije između Samoopredeljenja (VV) i Demokratskog saveza Kosova (LDK). Iako su obe stranke obznanile da neće biti više od 12 ministarstava, prva Kurtijeva vlada, koja je vladala tek 52 dana — nakon čega je izgubila vlast na početku pandemije — naposletku je bila sastavljena od 15 ministarskih kabineta.

Posle kratkotrajne prve vlade na čelu sa Kurtijem, administracija pod upravom LDK-a i Avdullaha Hotija takođe je bila predmet kritika zbog velikog broja zamenika ministara, iako je, kao poslanik iz redova opozicije, Hoti žestoko osuđivao brojnost Haradinajeve vlade koja je bez presedana.

Organizacije civilnog društva tvrde da prenaduvani broj ministarskih pozicija predstavlja rezultat pravnog vakuuma nastalog zbog nepostojanja sveobuhvatnog zakona o vladi, na čije se uvođenje poziva u kosovskom ustavu. Ovaj zakon treba da utvrdi organizaciju i funkcionisanje vlade — od njenog sastava, preko nadležnosti i programa, do ograničenja ovlašćenja odlazeće vlade.

Od 2008. godine, nekoliko meseci po proglašenju nezavisnosti, bilo je nekoliko pokušaja da se napravi nacrt zakona o vladi i da se on usvoji. Vlada je triput usvajala razne verzije nacrta zakona, a oni su dvaput razmatrani u Skupštini Kosova, ali nikada nisu stupili na snagu.

Ironično je da su pokušaji ograničenja broja ministarskih pozicija intenzivirani upravo za vreme vladavine Haradinajeve “mega-vlade”. Obećavajući krupne reforme u državnoj upravi, Besnik Tahiri, tadašnji zamenik premijera i nacionalni koordinator za državne reforme, izjavio je da je zakon o vladi od “izuzetnog značaja i predstavlja osnov državne uprave”.

U nacrtu zakona je stojalo da vlada ne treba da ima više od 15 ministarstava i tri zamenika premijera, dok je pritom prepolovljen broj zamenika ministara i političkih savetnika. Procene su bile da će promene organizacione strukture vlade dovesti do znatnog smanjenja troškova u državnom budžetu koji se odnose na plate zaposlenih i srodne troškove.

Međutim, Haradinaj je podneo ostavku na leto 2019, a u narednih 11 meseci održani su prevremeni parlamentarni izbori, počela je pandemija kovida 19, a dve vlade su se promenile. Nacrt zakona je za potrebe javne rasprave bio spreman tek jula 2020. Međutim, zbog toga što je bilo nejasno da li je protivustavan, vlada je podnela zahtev Venecijanskoj komisiji — savetodavnom telu Saveta Evrope u oblasti ustavnog zakona.

Tako je usledilo još jedno kašnjenje u pisanju nacrta zakona, a koji je naposletku usvojen u Kurtijevoj drugoj vladi duže od godinu dana kasnije, i to krajem decembra 2021.

Vlada je od Venecijanske komisije tražila mišljenje o dve stavke: da li je ustavom dozvoljeno da se ograniči broj ministarstava i u kojoj se meri mogu ograničiti ovlašćenja odlazeće vlade dok nova vlada ne stupi na vlast.

Iako je priznala da je cilj nacrta zakona da se uredi funkcionisanje vlade na način da se podstakne efikasnost i spreče koruptivne radnje, pomenuta komisija je zaključila da bi ograničavanje broja ministarstava moglo da bude protivno ustavu.

Pošto u kosovskom ustavu stoji da se broj ministarstava utvrđuje na osnovu internog vladinog akta, komisija je navela da bi ograničenje trebalo zameniti “izričitim kriterijumima koji objektivno moraju biti zadovoljeni pre nego što se broj ministara poveća u odnosu na broj spomenut u odgovarajućem internom vladinom dokumentu”.

Po primanju k znanju mišljenja Venecijanske komisije, vlada je ukinula sva ograničenja koja se odnose na broj ministarskih pozicija i dodala memorandum sa obrazloženjem kao prateći dokument nacrta zakona.

Flurije Morina, viša pravna službenica u vladinoj Pravnoj kancelariji, izjavila je za K2.0 da su pasusi koji određuju maksimalni broj zamenika premijera i ministara “uklonjeni da bi se nacrt zakona uskladio sa ustavom” te da je dodat paragraf koji utvrđuje kriterijume za podnošenje zahteva za povećanje broja članova vlade.

Agron Demi, politički analitičar sa Instituta GAP, organizacije koja se bavi politikama, kaže da je vlada trebalo da doda još više kriterijuma pre nego što se promeni broj ministarskih pozicija.

“Čak i po usvajanju Zakona o vladi može da se desi zloupotreba ministarskih pozicija”, rekao je. “Mi smo od poslanika tražili strože kriterijume, koji obavezuju vladu da pruži više informacija i finansijskih procena pre nego što se poveća broj ministarskih mesta.”

GAP je početkom marta 2022. objavio izveštaj u kom se analizira sadržina aktuelnog nacrta zakona. Prema slovu ovog izveštaja, nacrt zakona ne uklanja sve mane na koje je godinama skretana pažnja kada je u pitanju struktura vlade.

Imajući u vidu istorijat troškova za ministarske pozicije, u GAP-ovom izveštaju se navodi da bi vlada trebalo da se obaveže da će pružiti detaljnu procenu finansijskih implikacija pre nego što donese odluku o formiranju novog ministarstva.

“Tražili smo da se uvede dodatna obaveza prema kojoj aktuelna vlada ili budući premijer mora detaljno da obrazloži svojim poslanicima zašto je neophodno da se formira dodatno ministarstvo i kakve su finansijske implikacije toga čina, kako će ono koordinisati sa ostalim ministarstvima i koliko će osoblja i političkih savetnika da ima”, kaže Demi.

Hoće li zakon proizvesti znatne promene?

Nacrt zakona o vladi je 16. marta 2022. po treći put čitan u skupštini i ovaj put je prošao kroz prvu fazu usvajanja. Međutim, da li će zakon zaista promeniti način na koji vlada funkcioniše?

Jedna od očekivanih promena odnosi se na zastupljenost polova u vladi. Na osnovu zahteva Venecijanske komisije da se u obzir uzme jednaka zastupljenost polova, nacrt zakona sada sadrži ovakve konstrukcije: “Sastav Vlade Kosova zasnovan je na ravnopravnoj zastupljenosti polova, u skladu sa Ustavom i važećim zakonodavstvom.” Međutim, Zakon o rodnoj ravnopravnosti već podrazumeva da 50% radnika u javnim ustanovama mora biti ženskog pola, što je uslov koji još nije u potpunosti primenjen.

“Ova verzija zakona obavezuje aktuelnu vladu da imenuje žene na 50% mesta u kabinetu”, kaže Demi. Od 14 ministara, tri su žene, a od troje zamenika ministara, dve su ženskog pola.

Poslanica Doarsa Kica Xhelili iz stranke Guxo na skupštinskoj je raspravi pozdravila vladinu posvećenost rodnoj ravnopravnosti u kabinetu, ali je zahtevala stopostotnu primenu pravila o zastupljenosti oličenog u razmeri 50:50. “Ovaj dogovor treba sprovesti u praksi, a ne da ostane samo još jedna afirmativna formulacija na papiru, koja ionako postoji u Zakonu o rodnoj ravnopravnosti”, kaže Kica Xhelili.

Sem sastava vlade i rodnog aspekta, nacrt zakona — koji je, prema analizi GAP-a, “ponajviše deskriptivnog karaktera, ponavlja odredbe koje su već prisutne u Ustavu i drugim zakonima i sadrži nenormativne formulacije” — neće uvesti velike promene u radu vlade.

Preterana deskriptivnost u nacrtu zakona takođe je spomenuta u mišljenju Venecijanske komisije, koja je preporučila da se veliki deo ovog teksta premesti u svojevrstan vladin priručnik.

Nacrt zakona je zasad poslat na skupštinski Odbor za javnu upravu, gde će biti podvrgnut poslednjim izmenama i dopunama, pre nego što se vrati u ruke poslanicima, koji će se o njemu izjašnjavati.

Naslovna ilustracija: Vlada Republike Kosovo

Ova publikacija je objavljena uz finansijsku podršku Evropske unije, a u okviru projekta “Građani, angažujte se”, koji K2.0 provodi u partnerstvu s Institutom GAP. Isključivu odgovornost za sadržaj snose Kosovo 2.0 i Institut GAP. Sadržaj ne odražava nužno stavove Evropske unije.

Zašto je navedena ova klauzula?