Kosovski ministar pravde se 7. decembra 2018. javno obavezao da će se angažovati kako bi se razmotrila dva zakona u zakonodavnom programu ministarstva za 2019: zakon o državnoj odgovornosti za kršenje ljudskih prava i zakon koji bi dao Ustavnom sudu Kosova ovlašćenje da odredi novčane nadoknade pojedincima za nanesenu štetu onda kada sud utvrdi da su država ili njeni sastavni delovi prekršili ljudska prava.

Ministar pravde se javno obavezao na to prilikom radionice održane na Ročesterskom institutu tehnologije (RIT) na Kosovu u prisustvu predstavnika Ambasade SAD, Ustavnog suda Kosova, Institucije ombudsmana, Zakonodavne komisije Skupštine Kosova i predstavnika civilnog društva.

Dva suprotstavljena zakona odražavaju konsenzus postignut na toj radionici: da su ovi zakoni bili neophodni instrumenti za rešavanje problema očiglednog neuspeha vlade da reaguje na kršenje ljudskih prava, da pruži efikasni pravni lek za kršenje ljudskih prava i da ojača odgovornost vlade i vladavinu prava.

Nažalost, uprkos praznim obećanjima o odgovornosti države i vlade, ministar pravde dosad nije javno izrazio svoju posvećenost ovoj temi; ni zakon o odgovornosti države, ni zakon kojim se ovlašćuje Ustavni sud da odredi naknade žrtvama kršenja ljudskih prava nisu obuhvaćeni zakonodavnim programom ministarstva za 2019. Ovo može da bude naznaka toga koliko je (ili nije) ozbiljna vlada kada je u pitanju pružanje efikasnih pravnih lekova za kršenje ljudskih prava ili kada je reč o poštovanju ljudskih prava.

Kosovu je potrebno mnogo više robusnih zakona koji utvrđuju da žrtve kršenja ljudskih prava u režiji države imaju pravo na efikasni pravni lek. Ono trenutno ne poseduje sveobuhvatni zakon koji uređuje odgovornost države i njenih organa za štetu pričinjenu pojedincima, posebno kada je reč o šteti koja sadrži kršenje ljudskih prava.

Postojeći pravni lekovi za kršenje ljudskih prava nisu efikasni, sudske procedure su nezgrapne i traju predugo. One ne zadovoljavaju standarde ljudskih prava koje utvrđuju ustav i međunarodni instrumenti za ljudska prava, a koji se primenjuju na Kosovu.

Bez zaštite

Zamke pravne zaštite po pitanju odgovornosti države dobro su ilustrovane u slučaju Diane Kastrati. Ustavni sud Kosova je u februaru 2013. presudio da je Opštinski sud u Prištini bio odgovoran za preduzimanje mera u skladu sa Zakonom o zaštiti od porodičnog nasilja i da neuspeh da se to učini u slučaju Diane Kastrati predstavlja kršenje njenog prava na život.

U pogledu stalnih pretnji koje je dobila od svog partnera, Diana Kastrati je 2011. zatražila od Opštinskog suda u Prištini da odredi meru hitne zaštite, što sud nije uradio. Nekoliko sedmica nakon što je podnela zahtev, njen partner ju je ubio.

Ustavni sud smatra da neuspeh suda da reaguje predstavlja kršenje pozitivne obaveze države u zaštiti pojedinačnih ljudskih prava, u ovom slučaju prava na život. U januaru 2012. ovaj sud je izneo sledeću argumentaciju:

“…dužnost je državnih vlasti ne samo da se suzdrže od namernog i nezakonitog oduzimanja života, već i da preduzmu odgovarajuće korake u tome da se sačuvaju životi onih koji se nalaze u njenoj nadležnosti … Primarna je dužnost države da zaštiti pravo na život tako što će uvesti efikasne odredbe krivičnog zakona da bi odvratila činjenje prestupa protiv osobe koja ima podršku mašinerije za sprovođenje zakona radi prevencije, suzbijanja i kažnjavanja kršenja takvih odredbi. To se odnosi i, u određenim okolnostima, na pozitivnu obavezu vlasti da preduzmu preventivne operativne mere u zaštiti pojedinca čiji je život u opasnosti od krivičnih dela koje počini drugi pojedinac.”

Pored toga, ustanovljeno je sledeće: “da bi se odnosilo na pozitivnu obavezu, trebalo bi utvrditi da li su vlasti, koje su znale ili je trebalo da znaju u vreme postojanja realne ili neposredne pretnje po život identifikovanog pojedinca od krivičnog dela od treće strane, uspele da preduzmu mere u okviru svojih nadležnosti, koje bi, razumno gledano, trebalo da izbegnu ovakav rizik.”

Odluka Ustavnog suda u slučaju Diane Kastrati jeste ohrabrujuća, jer potvrđuje pozitivnu obavezu države da garantuje ljudska prava. Međutim, sud nije dodelio bilo koji oblik reparacije. Godine 2013, porodica Diane Kastrati tužila je državu Kosovu za kompenzaciju, ali joj redovni sudovi dosad nisu dodelili reparacije.

Slučaj Diane Kastrati je tipičan primer odgovornosti države za kršenje ustavom zagarantovanih ljudskih prava onda kada država ne uspe da zaštiti pojedinca. Obaveze države u odnosu na ljudska prava nisu ograničene na poštovanje ljudskih prava samo na način da se država suzdržava od uplitanja u individualna ljudska prava, sem u opravdanim situacijama. Njene obaveze obuhvataju dužnost pri zaštiti i dužnost da se omogući uživanje ljudskih prava.

Dužnost da se zaštite ljudska prava, a posebno pravo na život, zahteva da država preduzme posebne mere da zaštiti osobe od kršenja ljudskih prava od strane drugih. Ovo je posebno slučaj onda kada je osoba ugrožena ili kada je njen život u opasnosti zbog specifičnih pretnji ili ranije postojećih obrazaca nasilja.

Države moraju da reaguju hitno i učinkovito kako bi zaštitile pojedince koji se nađu u određenoj opasnosti. Dužnost prema svom narodu zahteva da država preduzme preventivne mere, kao i da istraži, procesuira i kazni one koji su prekršili ljudska prava. Neuspeh da se to učini smatra se propustom države da ispuni svoje obaveze u smislu poštovanja ljudskih prava.

Pored toga, obaveza da se obezbedi da pojedinci efikasno uživaju svoja ljudska prava zahteva od države da uspostavi i održava efikasni pravni sistem i da usvoji odgovarajuće zakone. Ona sadrži i obavezu da se pruži efikasni pravni lek svima kojima su prekršena ljudska prava.

Svi značajniji međunarodni instrumenti za ljudska prava, uključujući Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima iz 1948, Međunarodni sporazum o građanskim i političkim pravima iz 1966. i Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ECHR) iz 1952, eksplicitno utvrđuju dužnost pružanja efikasnog pravnog leka za kršenje ljudskih prava. Prema Ustavu Kosova, ovi međunarodni instrumenti za ljudska prava neposredno su primenjivi na Kosovu.

Od slučaja Diane Kastrati, druga ozbiljna kršenja ljudskih prava na Kosovu našla su se u centru pažnje javnosti, a kada država nije preuzela odgovornost, kao što je slučaj sa prošlogodišnjom prisilnom deportacijom turskih državljana koja je izazvala nezadovoljstvo javnosti, kao i neuspeh policijskih, prosvetnih i zdravstvenih institucija da zaštite maloletnicu od seksualnog zlostavljanja.

Propusti u zakonima

Uprkos svojoj obavezi da obezbedi poštovanje ljudskih prava i pruži efikasni pravni lek i reparaciju za kršenje ljudskih prava, Kosovo još nije usvojilo zakon koji bi regulisao odgovornost države u tom smislu — te ne pokazuje opipljive naznake da će to učiniti u bliskoj budućnosti. Kao što se navodi u Izveštaju Evropske komisije o napretku za 2018, “pravo na traženje nadoknade i odgovornost državnih vlasti prilikom ogrešenja oštećeni su zbog fragmentisanih zakona”.

Različiti zakoni se bave raznim i delimičnim aspektima odgovornosti države, uglavnom na kontradiktoran način, što dovodi do određenih nesigurnosti kada je reč o supstantivnim i proceduralnim aspektima toga kako zahtevati odgovornost od države i kako je materijalizovati.

Amandman na Zakon o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti iz 2016. utvrđuje da će “nadležni sud biti nadležan da naredi državnoj vlasti ili budžetskoj organizaciji da izvrši nadoknadu novca za materijalnu i nematerijalnu štetu koja je naneta, a što sud utvrđuje na osnovu dokaza iznetih u pravosnažnoj presudi”.

Ova odredba je korisna jer olakšava isplatu nadoknade čim je sud odredi. Međutim, tako se ne rešavaju nedostaci prepoznati u zakonima u pogledu toga kako bi trebalo utvrđivati da li je država odgovorna.

Zakonski nedostaci u vezi sa odgovornošću države upućuju na to da postoji značajna nesigurnost u smislu dostupnosti pravnog leka za kršenje ljudskih prava, što je, samo po sebi, u sukobu sa dužnošću države da pruži efikasni pravni lek. Pored toga, slučaj Diane Kastrati ilustruje da su sudski postupci i pravni lekovi za kršenje ljudskih prava složeni i podložni znatnim vremenskim odgađanjima. Čini se da su preterana proceduralna kašnjenja navika kosovskih sudova, kako je to opisala Institucija ombudsmana u svom izveštaju iz marta 2018, gde se zaključuje da ova kašnjenja krše princip dužnosti države da pruži efikasni pravni lek.

U ovom kontekstu, jedna preporuka prihvaćena na prethodno pomenutoj radionici RIT-a bila je ta da vlada treba da napravi nacrt i da usvoji sveobuhvatni zakon o odgovornosti države u skladu sa standardima Saveta Evrope. Savet Evrope pruža opšte smernice za pitanja kojima bi zakon o odgovornosti države morao da se pozabavi da bi zadovoljio obavezu države u tome da ispravi štetu koju je sama izazvala, bilo putem kompenzacije ili reparacije. Mnoge evropske zemlje su usvojile specijalne zakone koji regulišu odgovornost države na sveobuhvatan način (npr. Estonija, Letonija, Švajcarska, Češka Republika, Slovačka, Rumunija, Luksemburg, Portugalija, Španija, Grčka, Austrija, Turska i Litvanija).

Druga preporuka jeste da se Ustavni sud osnaži. Iako Ustavni sud može da utvrdi da li je neki pojedinac žrtva kršenja ljudskih prava od strane države, on ne može da odredi bilo koji oblik reparacija za žrtve kršenja ljudskih prava. Kao što se pokazalo u slučaju Diane Kastrati, žrtve kršenja ljudskih prava moraju da iniciraju nove sudske postupke da bi zatražile kompenzacije pred redovnim sudovima pod uslovima pravne nesigurnosti, proceduralne složenosti i kašnjenja.

Ovaj problem bi mogao da bude rešen time što bi se zakonom propisala šira ovlašćenja Ustavnoga suda, kojim bi se dozvolilo određivanje kompenzacije u skladu sa praksama Evropskog suda za ljudska prava. Takav pravni lek u režiji Ustavnog suda bio bi komplementaran sa zakonom o odgovornosti države.

Pojedinci bi i dalje morali da iniciraju sudske postupke protiv države pred redovnim sudovima i većina slučajeva bi se rešavala pred redovnim sudovima. Samo bi mala frakcija sudova mogla da zadovolji kriterijume prihvatljivosti Ustavnog suda po iscrpljivanju pravnih sredstava pred redovnim sudovima. Ali, u takvim slučajevima, Ustavni sud bi bio nadležan da odredi kompenzaciju i da ne zahteva od žrtve da inicira dugotrajne i nezgrapne sudske postupke od samog početka.

Ove dve preporuke pokazuju da je poprilično jednostavno poboljšati zaštitu ljudskih prava na Kosovu i da postoji konsenzus o tome kako se to radi, iako bi se o detaljima i dalje moralo raspravljati. Ono što se čini da nedostaje jeste istinska predanost vlade da poštuje i štiti ljudska prava na efikasan način i da preduzme neophodne mere.

Zanimljiv argument pomenut na radionici bio je taj da bi zakon o odgovornosti države mnogo koštao Kosovo i da bi bio zakon koji Kosovo ne bi moglo da priušti. To je perverzan argument. On upućuje na to da bi vlada nastavila da krši ljudska prava i da nema nameru da unapredi učinak u oblasti poštovanja ljudskih prava.

Zakon o odgovornosti države bi, pre svega, trebalo da sadrži preventivni efekat, to jest da stimuliše vladu da podigne svest među službenicima o obavezi da poštuju ljudska prava u vršenju javne funkcije, da ih obrazuje u oblasti ljudskih prava i da ustanovi efikasne unutrašnje mehanizme nadzora i monitorisanja kako bi se osiguralo poštovanje ljudskih prava. Svrha takvih zakona nije da se država dovede pred bankrot, već da se država disciplinuje i da ljudska prava shvati ozbiljno.

I dalje ima nade da će vlada dokazati da su joj ljudska prava važna i da će ove dve preporuke biti uvrštene u zakonodavni program Ministarstva pravde, nadajmo se, ovde godine. Jedno je davati javne izjave o vladavini prava i odgovornosti vlade; a sasvim drugo preduzeti nešto tim povodom.

Nedavno usvojen Zakon o disciplinskim postupcima za sudije i tužioce predstavlja najbolji primer uspešnog i usredsređenog napora da se unapredi vladavina zakona i odgovornost uprkos ogromnom otporu lokalnih i posebnih interesnih grupa koje nisu imale želju da poboljšaju sistem. Isti koncentrisani napor je neophodan da bi se osiguralo da država položi račune za kršenje ljudskih prava.

Pokretanje ovog pitanja i vršenje pritiska na vladu u ovu svrhu jeste zadatak civilnog društva i inostranih “prijatelja Kosova” koji žele da vide da Kosovo unapređuje svoju vladavinu zakona.

Naslovna fotografija: Besnik Bajrami / K2.0.